三、建设工程规划管理

从现代城市的发展历史来看，应该说，建筑管理早于现代城市规划。早期对城市建设活动的控制是通过制定法令、规则以保证卫生、安全、交通和市容景观等公共权益。为了充分发挥城市在社会经济中的中心作用，对城市建设进行有效调控，保障公共利益，城市规划成为政府的一项重要职能。依据《城市规划法》，我国建设工程规划管理是城市规划实施管理的重要内容，是保证建设工程按城市规划要求进行建设的必要环节。

（一）建设工程规划管理的概念和作用

1.建设工程规划管理的基本概念

建设工程规划管理是依据城市规划和城市规划管理法律、法规、规章，根据建设工程具体情况，综合有关专业管理部门要求，对建设工程的性质、位置、规模、开发强度、设计方案等内容进行审核，核发建设工程规划许可证的行政行为。通过对建设工程的引导、控制、协调、监督，处理环保、卫生、安全、绿化、气象、防汛、抗震、排水、河港、铁路、机场、交通、工程管线、地下工程、测量标志、农田水利等有关各方面的矛盾，保证城市规划的顺利实施。建设工程规划管理是一项涉及面广，综合性、技术性强的行政管理工作，是城市规划实施管理过程的重要环节，是落实城市总体规划、详细规划及城市设计的具体行政行为。

2.建设工程规划管理的作用

（1）保证建设工程符合城市规划要求。通过建设工程规划管理，有效地指导各项建设活动，保证各项建设工程按照城市规划的要求有序地建设，促进城市的健康发展。

建设工程附着于土地，具有“定着性”，一旦建成，短期难以改变。如有失误，拆除、改建都会造成重大损失。任何违背城市规划和各类专业系统规划的建设工程，必然对城市规划的实施造成障碍。例如，侵占城市规划道路红线内的土地进行建设，会严重影响城市道路交通规划的实施，导致城市交通拥挤。擅自改变用地和建筑性质，在工业用地内建住宅，在绿地内搞开发，占用高压供电走廊和压占地下管线进行建设等等，不仅造成降低生态环境质量、影响公共安全等局部矛盾，严重的还会影响城市总体用地布局，制约城市健康协调发展。建设工程规划管理必须在城市总体规划、分区规划、控制性详细规划及各类专业系统规划的指导下，控制建筑活动，协调有关矛盾，保证建设工程符合城市规划的各项要求。

（2）保障城市公共利益。通过对建设工程进行必要的控制，以维护城市安全、卫生、交通等公共利益，保障各单位、各部门、个人的合法权益。建设工程与周边地区有一定的联系，建设工程规划管理必须考虑用地之间的相互影响。如煤气调压站、锅炉房的设置，应考虑周围地区公共安全，符合消防规范要求；地段交通组织应避免对城市干道交通及相邻地段的干扰；建筑高度、建筑间距、退让边界距离等应保证相邻地块的通风、日照以及今后改建的可能性等要求。建设工程规划管理作为城市政府的一项具体职能，必须维护公共利益，尽可能保障各单位、个人合法权益，兼顾经济、社会和环境效益。

（3）优化城市环境景观。通过对建设工程的引导、控制，以改善城市市容景观和提高环境质量。建设工程规划管理通过对影响城市空间布局的各项指标，如容积率、建筑密度、建筑后退道路红线、建筑间距、建筑高度、绿地率控制以及审核建筑总平面布局、交通组织、停车方式、排水方式、敞空间组织等，完善城市布局，利用、改善自然生态环境，保护文物古迹和具有历史、艺术和科学价值的建筑物，提高城市环境质量。

（4）综合协调相关矛盾。建设工程由于性质、规模、功能及所处位置的不同，涉及环保、卫生、消防、民防、国防、绿化、气象、防汛、抗震、排水、河港、铁路、机场、交通、工程管线、农田水利、测量标志等各专业管理部门的不同要求，规划管理部门应综合各有关部门的意见，保证建设工程符合各专业管理部门的要求，并充分发挥主观能动性，正确处理建设活动中近期与远期、局部与整体、需要与可能、平时与战时、发展与保护等矛盾，通过综合平衡，正确指导和组织城市各项建设活动。

（二）建设工程规划管理的内容

建设工程规划管理审核内容根据建设工程特点确定。由于建设工程类型比较多，质也各不相同，将其归纳起来可以分为建筑工程（包括地区开发建筑和单项建筑工程）、市政管线工程和市政交通工程三大类。规划管理对其分别进行审核，内容如下。

1.地区开发建筑工程

首先应着重审核其修建性详细规划，然后按照工程进度，分别对施工地块的建筑工程进行审核。如对居住区开发建设，其审核的要点是：居住区规划设计基本原则，用地平衡指标，规划布局，空间环境，住宅，公共服务设施，绿地和道路系统等。至于施工地块的建筑工程可与单项建筑工程同样审核。

2.单项建筑工程

审核的依据是城市规划行政管理部门根据详细规划提出的规划设计要求和附图。其审核的要点是：建筑物的使用性质，建筑容积率，建筑密度，建筑高度，建筑间距，建筑退让，无障碍设施，绿地率，主要出入口，停车泊位，交通组织，建设基地标高，建筑空间环境，有关专业管理部门的意见和临时建设的控制。

3.市政交通工程

主要是指市内交通和市域交通，包括城市道路（地面和高架）、地下轨道等。地面道路工程的审核要点是：道路走向及坐标；横断面；标高和纵坡；路面结构；交叉口；附属的隧道、桥梁、人行天桥（地道）、收费口、广场、停车场、公交车站设施等。高架交通的审核要点，首先按构筑物的要求，并按交通系统规划和单项工程规划进行审核，同时可参照建筑工程规划许可的要求进行审核。

4.市政管线工程

主要控制市政管线工程的平面布置及其水平、竖向间距，并处理好与相关道路、建筑物、树木等关系。其审核要点是：埋设管线的排列次序、水平间距、垂直净距、覆土深度、竖向布置；架空管线之间及其与建（构）筑物之间的水平净距、竖向间距；管线敷设与行道树、绿化、市容景观的关系；相关管理部门的意见和其他管理内容。

（三）建设工程规划管理的程序

根据获得土地使用权的方式及建筑工程规模的不同，建筑工程规划管理的程序亦有区别。现阶段取得土地使用权的方式分两种，即行政划拨征用和土地使用权有偿出让与转让。根据建筑工程规模分为单项工程建设和成片开发建设两种情况。

1.行政划拨用地的建筑工程规划管理程序

以行政划拨取得用地的建筑工程分为以下三种情况。

（1）在原址建设且不改变用地性质的单项建筑工程。在原址上建设且不改变用地性质的单项建筑工程审核，一般需经过下列三个管理程序：①定出设计范围，提出规划设计要求。②审核建筑设计方案。③发放建设工程规划许可证。较小或较简单的项目可根据实际情况省略其中①或②程序，以提高工作效率。

（2）需新征用地或原址上改变用地性质的单项建筑工程。需要征用农田、调拨城市公地和单位土地或原址改建需改变用地性质的单项建筑工程，应经过建设用地规划管理程序，即申请建设项目选址意见书、审核设计方案、申请建设用地规划许可证，在此基础上申请建设工程规划许可证。城市中这类建设工程很多，为提高管理工作效率，建设用地规划管理与建设工程规划管理往往结合起来，只不过建设用地管理重点放在确定用地范围、设计总平面布置审核方面。而在建设工程规划许可证阶段重点是审定建筑设计方案。因此，这类建筑工程规划管理程序分两步：①定建筑设计方案；②发建设工程规划许可证。

（3）成片开发的建筑工程。成片开发的建筑工程如居住区、经济技术开发区、工业区、成片旧城改造地区的开发建设，已有详细规划的按规划实施，没有详细规划的应编制。成片开发的建筑工程应首先审定开发地区建设的修建性详细规划或城市设计，作为以后单项工程的审核依据。然后，根据开发公司的项目安排或旧区改造的计划，审核单项工程建筑设计方案，核发建设工程规划许可证。即①审核详细规划或城市设计；②审核单体工程设计方案；③核发建设工程规划许可证。

2.有偿出让或转让取得土地使用权的建设工程规划管理程序

有偿出让或转让取得土地使用权的建筑工程，在土地受让方签订土地出让或转让合同，申请建设用地规划许可证并取得土地使用权后，方能向规划管理部门送审建筑设计方案，申请建设工程规划许可证。此类建筑工程规划管理审理程序分两步。

（1）审定建筑设计方案。

（2）核发建设工程规划许可证。

由于有偿出让或转让获得土地的建筑工程方案与扩初设计一并审核，因此建筑设计方案应由规划管理、建管、公安消防、交警、环保、卫生防疫等单位联合组织会审。审核后规划管理部门综合批复建筑设计方案，如设计方案需做较大改动，修改后应再送审方案，直至审定通过。建设单位在按审定的建筑设计方案完成施工图设计后，即可向规划管理部门申请建设工程规划许可证。

（四）申请建设工程规划许可证的操作要求

申请办理建设工程规划许可证的操作步骤如下。

1.申请核定设计范围和规划设计要求

建设单位需要报送下列资料。

（1）已批准的建筑工程可行性研究报告文件。

（2）土地和现有房屋权属证明。包括土地使用权属证件，如需拆除基地内房屋的，应报送房屋产权证明；如属危房翻建的，应有房产部门危房鉴定报告。

（3）建设用地的1:500或1:1000地形图，建设单位应在地形图上划出本单位用地范围及拟建工程位置。

规划管理部门应在建设单位呈交上述资料后于规定时限内审理完毕，经审核同意的，核发下列审批文件。

（1）建筑工程规划设计要求通知。

（2）盖有“规划管理业务专用章”的地形图。

经审核不同意的，应予以书面答复。

2.送审建筑设计方案

送审建筑设计方案时，建设单位应报送资料。

（1）1:500或1:1000总平面设计图。总平面设计图应标明建筑基地界限，新建筑物外轮廓尺寸和层数，新建筑物与基地界限、城市道路规划红线、相邻建筑物、河道、高压电线的间距尺寸，标明有关技术经济指标。

（2）单体建筑物平面图、剖面图、立面图。图纸应标明建筑尺寸，平面图应注明各房间使用性质。

（3）建筑工程规划设计要求通知中要求送审的其他有关图纸、文件，如日照分析图、保护建筑物视线分析图等。

（4）如属设计招标工程应有设计单位中标通知书。

（5）改建房屋要附原建筑平面图、立面图，及设计单位对房屋结构、基础的复核意见。

规划管理部门应在建设单位呈交上述资料后于规定时限内审核完毕，经同意的核发下列审批文件。

（1）建筑工程设计方案审核意见。

（2）盖有“规划管理业务专用章”的设计方案图纸一套。

建筑设计方案需作较大修改的，建设单位应再次送审。

3.申请核发建设工程规划许可证

申请核发建设工程规划许可证，建设单位应报送以下资料。

（1）呈送建设工程规划许可证申请。

（2）审批同意的总平面设计图。

（3）1:500的建设基地地形图三张（需按总平面设计要求标明建筑物及有关尺寸）。

（4）建筑及结构施工图。

（5）已批准的建筑工程可行性研究报告文件。

（6）有关部门审核的意见。

规划管理部门应在建设单位呈交上述资料后于规定时限内审理完毕，经审核同意的，核发下列审批文件。

（1）《建设工程规划许可证》。

（2）盖有“建设工程规划许可证核准图纸”图章的总平面设计图一张、建筑施工图一套。

（3）《开工验线通知单》。

（4）如建筑工程需要订立道路规划红线界桩的，发《道路规划红线定界申请单》。

4.申请建设工程规划许可证工作程序（见图8-3）

图8-3　申请建设工程规划许可证工作程序