二、建设用地规划管理

（一）建设用地规划管理的作用

建设用地规划管理的目的是从城市全局和长远的利益出发，根据建设工程的用地要求，经济、合理地利用城市土地，保障城市综合功能和综合效益的正常发挥，实现城市规划目标。建设用地规划管理是城市规划管理的关键和核心。其作用包括以下四个方面。

1.合理利用土地，保证城市规划实施

对建设用地规划管理能保证城市各项建设活动有组织地按照城市规划所确定的各项要求实施。影响城市建设的因素很多，土地是其中一个极其重要的因素。土地是承载城市一切活动最基本的物质条件，城市土地的利用是否合理，对城市建设和发展影响极为深远。不合理的用地对城市发展所造成的不良后果和负面影响是很难挽回的。历史实践证明，要实现城市健康、合理的发展，必须依据城市规划所确定的用地布局、性质、容量，对各类建设用地进行有效控制。

2.节约城市建设用地

我国是一个人口多、耕地少的国家，人均耕地占有量仅1.2亩，仅为世界人均水平的四分之一，却养活着占世界21.5%的人口。珍惜土地，尤其是耕地是我国的一项基本国策。通过建设用地规划管理，可以节约宝贵的土地资源，协调城市建设和农业生产的关系。节约用地一方面要利用丘陵、荒田、滩涂地；另一方面要靠建设用地规划管理加以控制，严格审核建设工程总平面布置，提高土地利用率，并严格控制分期实施工程的土地利用：实行土地利用制度的改革，变土地无偿利用为有偿利用，也是节约建设用地的重要手段。

3.实现城市建设的综合效益

通过建设用地规划管理，综合协调各种建设用地矛盾和相关方面要求，提高工程建设的经济、社会和环境效益。建设工程利用土地，既有自身对土地利用的要求（如区位、专业化协作、交通运输条件、市政设施条件等），又有城市规划的要求（如功能布局、用地性质和容量等），建设用地之间还存在一定的相互制约和影响。有关管理部门（如消防、环保、卫生防疫、绿化等）对建设工程也有特定的要求，这就需要通过建设用地的规划管理，正确处理局部与整体、近期与远期、需要与可能、工业与农业、发展与保护等多方面的关系，综合协调有关管理部门的意见，合理地确定建设工程的选址和用地范围，提出土地利用规划要求，兼顾建设用地的经济、社会和环境综合效益。

4.在实施中深化城市规划

城市规划的编制、审批和实施是一个完整的过程。规划编制的目的是为了实施，为规划管理提供依据。规划管理就是将规划编制的成果体现在城市建设实践中，使规划具体化。在实际建设过程中，难免会遇到规划未预见的问题，或者规划的深度不能指导建设，在不违反规划原则前提下，有必要及时修正规划中过时的或不详细的部分，完善规划的内容，也为下一个规划编制过程提供了依据。通过对具体的建设用地规划管理，可以深化完善城市规划。

（二）建设用地规划管理的内容

1.控制土地利用性质

土地利用性质控制是建设用地规划管理的核心。为保证各类建设工程都能遵循土地利用性质及相容性的原则安排，应按照批准的详细规划控制土地利用性质。尚未批准详细规划的，按总体规划或分区规划执行。控制核定土地利用性质要规范，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》将城市用地分为10大类、46中类、73小类进行管理。需改变规划用地性质的，应先做出调整规划，并按规定程序报经批准同意后执行。

2.核定土地开发强度

建设用地的开发强度即土地利用的强度。城市土地利用强度的高低，不仅对建设活动的投入产出有直接影响，而且会引起一定范围内社会、经济和环境状况的变化。利用强度过低会造成土地的浪费和开发经济效益下降；利用强度过高，不仅带来市政公用基础设施负荷过重，交通负荷过高，而且造成环境质量的下降等，反过来影响建设工程的效能。土地利用强度的控制，是保证城市土地合理利用的另一重要因素。建筑容积率和建筑密度是土地利用强度的两个重要指标，两者相互关联，其中容积率是核心指标，是规划管理部门与房地产开发部门之间矛盾的焦点，因此核定容积率时，应审慎研究。

（1）容积率核定。容积率是指地面以上建筑面积之总和与建筑基地面积的比值，或单位建设用地面积上所获得的建筑面积。确定容积率应考虑以下因素：

①规划因素。根据总体规划、分区规划宏观要求，合理划定容积率分布区，保证城市中建筑的合理分布。城市规划的人口规模、用地规模、布局结构以及建筑层次分区等因素对容积率的确定有密切的关系。城市人口规模增加，造成社会、经济活动的高度集约化，为容纳集约化活动，建筑容量相应就要提高。在城市的布局结构中，中央商务区容积率高，一般住宅区相对较低。

②区位因素。根据土地区位级差来确定。不同区位的土地经济价值有差异，一般市区高于郊区，中心地区又高于边缘区。一般而言，市中心的容积率高，边缘的低；临街的容积率高，不临街的低。

③经济因素。根据开发建设的经济效益来确定。为推动城市建设开发，保护开发商积极性，必须保证房地产业有合理的产出。开发建设的投入必须通过房地产产出获得回报，容积率大小直接决定了投资者的利益。与此同时，为了保证城市整体利益，规划必须适度控制容积率，以满足建筑的通风、日照及公共卫生要求。

④环境容量。城市环境容量是指城市现状和规划建设的市政、公共服务、交通设施可供量和服务水平能力。从城市建设发展角度看，环境容量在逐步扩大，但对城市最终建设总量必然有一定上限。容积率的确定，应综合考虑各项配套设施容量。

⑤政策因素。根据开发建设的政策来确定。如鼓励开发改造旧区，实施开发安居工程，或鼓励引导开发者投资公益设施时，政策上应适度奖励开发容积率作为补偿。

（2）建筑密度的核定。建筑密度是指建筑物基底占地面积与建筑用地面积的比率（用百分比表示）。在建设用地规划管理中，核定建设工程的建筑密度，是为了保证建筑空间环境质量，满足绿化、地面机动车和非机动车停场地、消防车作业场地，人流集散场所及变电站、煤气调压站等配套设施用地的面积。建筑密度的控制应考虑以下三个方面。

①用地性质。建筑密度指标和建筑物的性质有较密切的关系。如一般居住建筑，为保证舒适的居住空间及采光、通风、绿化等方面的要求，建筑密度一般在25%—30%之间，独立式低层别墅建筑密度不宜超过20%。商业建筑底层利用频率最高，潜在价值最大，为充分发挥土地的效益，建筑密度较高，一般在40%—60%之间。用地性质不同，建筑密度也有较大差别。一般而言，居住用地与工业用地建筑密度有别，居住用地中一类用地和二类用地有别，普通住宅建筑密度比别墅区高，中心区比边缘区高，住宅区比学校建筑密度高等。

②容积率因素。容积率过高，建筑密度不宜过大，应留出一部分空地供户外活动。例如高层建筑周围应留出空地。

③环境质量要求。环境质量要求高的地段，建筑密度不宜过大。因此，建筑密度指标应根据不同项目对环境的要求来确定，如医院、中小学、托幼，空地应多一些，建筑密度低一些。

（三）申请建设用地规划许可证的操作要求

1.申请建设用地规划许可证范围

申请建设用地规划许可证项目范围与建设项目选址意见书申请范围一致。

2.申请建设用地规划许可证需提交的资料

建设单位申请建设用地规划许可证需要报送下列图纸、文件。

（1）填写“建设用地规划许可证申请表”。

（2）呈送由指定测绘院绘制的1:500或1:1000地形图，其中一份应详细标明用地或拆迁范围。

（3）设计总平面图，建设工程设计方案。

（4）迁建单位应详细标明原址地点、土地及房屋建筑面积并附有1:500或1:1000地形图。

（5）有偿出让、转让取得土地使用权的建设工程，需附土地使用权出让（转让）合同文本（复印件）及1:500或1:1000地形图。

（6）已通过的建设工程可行性研究报告批准文件。

（7）其他需要说明的图纸文件等。

管理部门受理申请后，应在法定工作日一定时间内（各城市另行规定）审批完毕。经审核同意的，发给建设用地规划许可证。经审核不同意的，予以书面答复。

3.申请建设用地规划许可证工作程序（见图8-2）

图8-2　申请建设用地规划许可证工作程序