一、城市规划的行政行为

（一）城市规划行政行为的特征

行政行为是行政主体行使国家行政权力，对国家行政事务进行管理并产生法律效果的行为。我国宪法和法律赋予了中央和地方人民政府领导和管理城乡建设的职权，城市规划是城乡建设工作的重要环节。政府及其城市规划行政主管部门根据法律、法规授权行使城市规划行政管理权限。城市规划行政行为有下列特征。

1.城市规划行政行为是规划行政主体的行为

城市人民政府及其规划行政主管部门是城市规划行政法律关系中依法代表国家行使规划行政管理职权的当事人。受行政机关委托的机构或个人所实施的行为，视同委托行政机关的行为。

2.城市规划行政行为是规划行政主体对城市规划进行管理的行为

并非城市规划部门实施的所有行为都是行政行为。行政主体为了维持自身机构的正常运转，还要实施很多民事行为和内部管理行为，这些都不是行政行为。只有行政主体行使国家行政权力对公共事务进行的管理行为，才称为行政行为。

3.城市规划行政行为是产生法律效果的行为

这是指对城市规划行政相对方的权利义务的发生、变更、或消失，对相对方的权益产生影响。如核发给行政相对方建设用地规划许可证，相对方就有了申请用地的权利；对违法建设处以罚款，就产生了相对方交纳一定款项的义务。规划行政机关的宣传、调查、指导等行为不直接产生法律效果，不是行政法意义上的行政行为，但也是其职权行为，有积极意义。这种方式已得到广泛应用。

（二）城市规划行政行为的分类

从不同的角度可对城市规划行政行为作不同类型的划分，从而有助于深入理解行政行为的多方面含义。

1.抽象行政行为与具体行政行为

以行为运用的对象为标准，可将行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为。城市规划的抽象行政行为是指人民政府或其规划行政主管部门制定普遍性的行为规则的行为，表现为制定城市规划的规章、规范性文件，以及制定法定城市规划文本和图则等，它适用于不特定的人和事。城市规划的具体行政行为是指对规划管理的具体事项作出处理决定，如核发“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）。

由于抽象行政行为的结果是抽象规范的产生，因此抽象行政行为中的相当一部分是行政立法行为，应当按照行政立法程序进行。

2.羁束行政行为与自由裁量行政行为

以行政行为受有关法律、法规以及法定城市规划的拘束的程度，可将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。城市规划的羁束行政行为是指行为的范围、方式、程序等均由法律、法规等予以具体、明确的规定，规划行政主体必须严格按照规定实施的行为。例如，规划的编制、审批程序，规划实施的管理程序，在规划法及其配套法规、规章上有明确的规定，必须据以执行。

而在城市规划的具体实施中，由于法定规划的深度不够，或者规划中仅作了原则性的规定，规划实施管理中有一定的选择余地，可采用个案审定的方式来处理。这里体现的是规划行政管理的自由裁量权限。

在我国的城市规划行政管理中，目前存在着过多的自由裁量行政行为，导致开发建设活动的无序。随着城市规划法制的健全、城市规划编制审批的完善，以及依法治国大环境的进一步改善，今后应逐步增加规划建设管理的羁束性依据，缩小自由裁量的范围和幅度，

3.要式行政行为与非要式行政行为

以行政行为是否必须具备一定的形式为标准，可以将行政行为划分为要式行政行为和非要式行政行为。要式行政行为是指必须依法定方式进行，或者必须具备法定形式才能产生法律效力的行政行为。非要式行政行为指法律不要求某种特定的方式或形式，只需口头表示即可生效的行政行为。在城市规划行政管理活动中，基本上都是要式行政行为，如对规划的批复、核发建设用地规划许可证、对违法建设工程发出停工通知书或行政处罚决定书等行政行为等，都有明确、严格的法定程序和形式。

4.依职权行政行为与依申请行政行为

根据行政主体实施行为的动因不同，可将行政行为划分为依职权行政行为和依申请行政行为。城市规划管理中的依职权行政行为是指，城市规划行政主体根据有关法律、法规赋予的职权，无需相对人请求而主动为之的行政行为。如组织编制城市规划、制定城市规划管理的规范性文件、对城市规划实施进行监督检查和作出处罚等，这些都是城市规划行政机关的职责，应主动为之。应作为而不作为即构成失职。依申请行政行为是指，行政机关须有相对人的申请方能依法实施的行为，如根据建设单位或者个人的申请，提出规划设计要求、核发建设工程规划许可证。对于依申请规划行政行为，法律、法规不要求城市规划行政主体主动为之，只有当相对人依法提出申请后，规划行政主体才产生作为的义务，如果规划行政主体拒绝申请或不予答复，则可能构成失职。

5.单方行政行为与双方行政行为

以行政行为成立时参与意思表示的当事人是一方还是双方为标准，可将行政行为划分为单方行政行为和双方行政行为。出于国家行政管理的需要，行政行为大都是单方行政行为。城市规划管理中的行政行为绝大多数也是只要规划行政主体单方意思表示即可成立的行政行为，无须征得相对一方当事人的同意，如规划批复、核发许可证、行政处罚等。双方行政行为是指相对方当事人参与意思表示，行政主体和相对人意思表示一致时，行政行为方能成立，如行政合同。城市土地出让的做法具有双方行政行为的特征，因为土地出让合同中含有规划设计要求，签订合同是双方意思的表达，合同签订后即具有法律效力，行政行为成立。

（三）城市规划行政行为的内容

行政行为是一种依法的行为，所以行政行为的内容必然都是对权利和义务的规定，即行政行为对一定权利和义务或法律事实作出了怎样的影响。在城市规划的整个编制、实施过程中，城市规划行政行为的主要内容有以下五个方面。

1.设定权利和设定义务

城市规划行政中设定权利是指规划行政主体依法制定规范性文件、组织编制和审批法定规划，或通过许可管理，赋予相对方某种权利和权能。所谓权利是指能够从事某种活动或行为的一种能力，如建设单位根据已批准的规划，在获得建设用地规划许可证后可申请用地，在获得建设工程规划许可证后可申请办理开工手续。所谓权能是指能够从事某种活动的资格，如获得城市规划设计资格证书后，规划设计单位才有资格从事城市规划设计工作。

城市规划行政中设定义务是指，规划行政主体要求相对方为一定行为或不为一定行为。在城市规划管理中有大量涉及设定义务的行政行为。如在办理的“建设项目选址意见书”中提出规划设计条件，即是要求建设方为一定行为和不为一定行为；编制和审批城市规划则是规定了土地的一定使用方式和不可使用的方式，如确定一块土地为公共绿地的用途即为禁止这块土地的其他的使用方式；对违法建设工程的处罚则可以是设定拆除违法建筑的义务，并可设定交纳罚款的义务。

2.撤销权利和免除义务

撤销权利是指，行政行为主体依法撤销或剥夺相对方既得或已设定的法律上的权能和权利。如吊销规划许可证，吊销规划设计资格证书，责令停工等，都是对权利的撤销或剥夺。

免除义务是指，行政主体免除相对人所负有的作为或不作为的义务。免除作为义务称“免除”，免除不作为义务称“许可”。前者如免除某些规划管理的规费，后者如允许某项建设或规划条件变更。行政许可证在法律意义上属于免除不作为义务的范畴，对于城市规划而言，在没有获得规划批准以前不得擅自建设，这是法定的不作为义务，建设单位和个人都必须履行。而获得规划许可证则是获得了免除不作为的义务，可依法进行建设活动。

3.变更法律地位

变更法律地位是指，行政主体依法对相对方原有的法定地位加以变化和更改，导致原来所享有的权利或承担义务的扩大或缩小。例如对城市规划设计单位资格等级的升或降；通过调整规划，对相对方使用的土地的规划性质作出改变，如将工业用地改为商业用地。这些变化都将导致相对方权利和义务的变化。

4.确认法律事实

确认法律事实是指，行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、给予确定、认可、证明的具体行政行为。在城市规划行政管理工作中，根据《中华人民共和国城市规划法》及其配套法规，确认性的行政行为是很多的。例如建设单位在申请“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”时，必须附送有关文件、图纸、资料，使城市规划行政主体对其申请资格和申请条件进行确认；对违法建设工程作出处罚，也是先要对违法建设的事实加以认定，确认违法的法律事实。

5.赋予特定物以某种法律性质

赋予特定物以法律性质是指，行政主体对特定物原不具有的法律性质加以设定，并因此对他人产生法律效果。如城市规划行政主体将城市中的某些地段划为历史街区，加以保护，则开发将受限制；在机场周围划定净空控制区，则控制区内的建筑高度将受特殊控制。

（四）城市规划行政行为合法的条件

只有符合一定条件的行政行为才是合法的行政行为，合法的行政行为才能产生一定的法律效力。合法的城市规划行政行为必须满足以下条件。

1.行为的主体合法

实施城市规划行政的主体是否具有法律、法规授权的规划行政主体资格，是规划管理行政行为有效成立的首要条件。

2.行为的权限合法

行政行为的权限合法是指，行政主体只能在法律、法规规定的权限内实施管理行为。城市规划的内容十分广泛，跨度很大，从组织编制省、自治区、直辖市的城镇体系规划到组织编制建制镇的总体规划，从城市总体规划的审批到规划实施的管理。任何城市规划行政主体都不享有城市规划行政的全部权限。同时，城市规划行政还涉及与计划、土地、房地产、绿化、环卫、环保等行政主管部门行政权限的衔接。国家把行政职权分别授予不同职能、不同级别的行政主体，每个行政主体只能在自己的法定职权范围内行政，超越职权的行政行为是无效的行为，

3.行政行为的内容合法

行政行为的内容合法，首先是指行政行为必须有合法的依据，且事实清楚。城市规划行政行为应当符合现行的规划法律、法规、规章的规定，以及有关的技术标准；城市规划实施管理的行政还应符合经批准的城市规划。其次，城市规划行政行为必须符合规划立法的目的及规划编制的原则，搞清事实，考虑相关因素，不得滥用自由裁量权。在现代意义上，即使行政行为形式上“合法”，但显失公正的不合理行政行为也属不合法的行政行为。

4.行政行为符合法定程序

程序是保证行政行为正当、合法的必要条件。城市规划行政行为必须按法定程序进行，才能合法成立。城市规划法律、法规以及相关法律、法规中已经明确规定的城市规划行政管理中各个环节的法定程序，必须严格遵守。

5.行政行为符合法定形式

行为符合法定形式是指法律、法规明确规定某些行政行为必须具备一定形式时，行政主体所实施的行为只有符合这些规定，才能成立。例如，城市规划实施管理中应使用标准的各类文书；对规划实施进行监督检查，有关执法人员必须出示证件，责令违法建设工程停工要发出“停工通知书”。

（五）城市规划行政行为的效力

行政行为的效力即行政行为的法律效力。有效成立的城市规划行政行为具有确定力、拘束力和执行力。

1.确定力

行政行为的确定力是指行政行为有效成立后，非依法律不得变更或撤销。例如《中华人民共和国城市规划法》中规定，对城市总体规划修改中“涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”另外，确定力还指行政行为的效力不受行政主体变动的影响，即使原作出具体行政行为的城市规划行政主体被撤销或合并，也不影响该行政行为的效力。而城市规划行政主体需要改变或撤销已经生效的行政行为，必须经过作出决定的相同的法定程序。

2.拘束力

行政行为的拘束力是指行政行为的约束力。它包括两个方面。（1）对行政主体自身的拘束力。城市规划行政行为成立后，无论是管辖该事务的主体，还是它的上级行政主体或下级行政主体，以及其他行政主管部门，都要受其内容的拘束，不得作出与之相抵触或相互矛盾的另一行政行为。（2）对相对方的拘束力，相对方一方面享有该行政行为所赋予的权利，同时也必须完全履行行政行为所设定的义务。

3.执行力

行政行为的执行力是指行政行为有效成立后，行政主体有权采取一定的手段，使该行政行为的内容得以完全的实现。城市规划行政行为虽是以规划行政主体的名义作出，但这是国家意志的体现，其目的在于维护社会公共利益，因此具有运用国家强制力予以实施的能力。《中华人民共和国城市规划法》规定，受处罚的违法建设工程当事人，在接到处罚通告后逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。