二、城市设计的发展与实践

（一）国外城市设计的发展与实践

1.美国旧金山与波士顿的城市设计制度

美国城市设计是从规划领域三维空间的形态观念开始，发展至充分结合法律形式，控制城市发展过程中的形态问题尤其是环境特性问题，同时从振兴经济的宏观目标到提供灵活、现实的发展限制，以促进政府与私人经济的合作等，都反映了城市设计与城市发展要求息息相关。美国著名城市设计专家哈米德·肯瓦尼把城市设计分为三个不同的类型，即保护型、开发型和社区型。实践中的城市设计项目可能是上述几种类型之一，也可能是几种类型的结合。保护型城市强调环境质量的提高、环境特性的创造与维护；而开发型是城市设计领域中的主流，它基本是大规模的城市发展计划、城市区段的开发、建筑综合体和基础设施的建设。

旧金山是美国拥有独特城市格局和建筑风格并且有历史保护价值的城市之一。从1971年编制的“城市设计总体规划”到1983年以城市设计整体控制观念所编制的“城市中心区规划”，都反映了市政当局对城市设计在历史保护与城市开发进程中的作用之重视。城市设计在旧金山受到市民普遍的关注，城市设计的实施过程（包括审核过程）也相当重视公众的参与性，全市以“城市设计总体规划”为指导纲要，在各特定地区及邻里单元都制定详细的城市设计准则。

在旧金山，城市设计审议制度已日趋完善，虽然城市设计是建立在区划的法律基础上的，但城市规划委员会作为法定城市设计审核机构，具有很大的城市设计审议裁决权，当然，审议过程亦非常尊重政府部门的城市设计人员的建议。城市设计涉及的具体工程项目议案的受理与执行由旧金山建筑管理部门承担，设计议案一般由建筑管理部门转交城市规划部门，并提呈城市规划委员会组织专家公开审议，如获得审议通过，再转交建筑管理部门核发建设许可证。被否决的项目可通过上诉渠道办理复审。

旧金山的城市设计是在城市保护的基础上进行的，而波士顿市政当局更多的是针对城市开发与再开发的问题。波士顿再开发委员会（Boston Redevelopment Authorit，简称BRA）是审议城市设计工作的法定机构，它对辖区内的城市设计审议程序是较为典型的。

值得注意的是，有别于美国其余大城市，波士顿再开发委员会要求开发方案完成详细施工图和施工说明书，并经都市设计审议委员同意方可由建筑管理部门核发建设许可，并且，这一审议制度具有以下三个特点。

（1）城市设计审议官员都具有极强的城市设计观，对管辖地区的城市发展前景有明确的预期要求，因而会对设计审议有极强的影响。BRA辖区内所有开发项目均须经过城市设计审议方可获得开发许可，邻近地区具有弹性开发个案，也要经BRA的审议。

（2）城市设计审议不设专门条文法规加以遵循，也没有预设的设计准则。每个开发方案都由开发商、建筑师和城市设计官员共同针对基地之实际情况拟定设计准则，即个案化管理方法，使开发商和建筑师对参与城市设计更加主动和积极。

（3）已开发之成功个案的设计准则常被作为参考使用即所谓的“案例援引”（case by case）的支持。

通过旧金山和波士顿的城市设计实践，不难发现美国城市设计实践的两大特征：

（1）充分运用法律工具，确定城市设计内容的法律效力。在美国，虽然至今没有关于城市设计的专项法规，但城市设计的许多内容都融汇在以区划为主的诸多城市建设法规文件中，如土地利用区划管理规则、土地细分规则等，并在一千多个城市中实施了城市设计管理与审查许可制度，这对于城市设计工作成果的实践具有重要意义；同时，根据各地的情况制定了相应的城市设计准则，如波士顿市“土地利用区划管理规则”中针对商业区内零售店的连续性、沿街里面的节奏感以及街道、古迹保存等都订有特定的城市设计准则等。

（2）城市设计的目标与经济发展紧密联系，尤为注重公共（政府）投资和私人投资的综合利益。20世纪80年代以来，美国很多城市开展了城市设计工作，地方政府通过改善城市的形象和环境特色，吸引更多的投资、旅游、购物，创造就业机会，促进城市经济繁荣和发展。在市场经济运行的体制下，城市发展所依赖的城市规划和城市设计已经成为公私双方投资中的重要因素，城市设计已不仅仅要考虑公共的权益，更多的是要协调和平衡公与私的利益关系，以及如何利用私人投资来切实发展城市经济和公共环境的改善、区划中的多项技术，诸如土地开发权转移以及公共艺术法案等都是这种努力的结果。

在20世纪90年代，随着私人资金在城市建设市场中接近甚至超过公共基金的作用这一发展状况下，城市设计力求在政策制定中提供较宽松的限制，以留有较大的城市开发弹性和充分的发展余地，激活城市建设的资本市场。

2.日本横滨市的城市设计

第二次世界大战以后，日本城市规划学科的发展受美国影响极大，城市设计的理论在1959年左右传入日本，并经历了“输入—繁荣—总结—创新”过程。

1965年横滨市成立了“城市美对策审议会”。由市政府行政机构的资深主管及专家学者7人组成，针对城市景观等课题向市长提供决策参考，同时对特定地区建筑设计实施审议。1971年横滨市设置了日本官方体制下的第一个“城市设计小组”，1982年改称为“城市设计室”（Urban Design Office）并纳入城市规划指导部下属的一个正式科室单位。主要职责有以下五个方面。

（1）负责城市设计的规划。

（2）负责城市设计的调整。

（3）制定城市设计的准则。

（4）从城市设计的视点推行公共设施的设计。

（5）组织、执行与城市设计有关的调整、研究及宣传。

其中第4项和第5项直接关于城市设计实施工作。

在日本，城市设计始终没有获得法律地位，即在“城市总体规划—地区规划制度—建设许可制度”体系中没有城市设计的法定地位。同时，日本土地私有化制度使城市设计很难广泛开展，致使横滨城市设计审核制度只能从两个方面展开：第一，在公共设施及公共项目的规划和制造许可中纳入城市设计的审核条件；第二，利用民间组织如街区委员会等执行街道，绿地、广场等的设计审议和实施策略。

鉴于此，横滨市专门制定了市区环境设计制度，作为一项旨在达到城市设计要求的建筑许可制度，其目的是引导建造物的建设要照顾到周围环境，使地区建设更富有魄力。为形成良好环境，全面考虑布局、外观、色调等，对在建筑区内确保了步行空间和绿地的建筑物，可依据《建筑标准法》增加容积率，也可根据《城市规划法》放宽对其高度的限制。开发区域的规划、建筑设计乃至市政道路、桥梁和街道小品等审批工作，则由专门的城市设计委员会协同公共设施委员会负责，将高效的土地开发与自然、人文环境品质的提升很好地结合起来。因此，横滨也成为20世纪80年代日本城市设计最为成功的范例。

通过横滨市的城市设计的实践历程，可以看出日本的城市设计的几点实践特征。

（1）城市设计除了少量的概念渗透在城市建设法规中，大量的城市设计成果没有法律上的地位，因而城市设计组织在有计划的城市建设实施过程中缺乏法律的支持。

（2）城市设计的目标是以市民为主，市民参与成为城市设计的基础和核心。城市设计以民间团体的组织形式为多数，并且多采用非正式的审议制度。

（3）城市设计工作受到土地绝对私有化的严重制约，除了少数几个新区获得大规模开发实施的成功，大量城市设计实践活动是以小尺度环境设计为主，如观景台、小广场、街角、水池、绿地、灯光等。

3.英国的城市设计制度

英国是一个具有城市规划及城市设计思想和实践传统的国家。18世纪的伦敦里琴大街和巴斯城、19世纪后半叶的城市公园运动都是当时优美城市面貌和环境景观建设中的杰出范例。但是在传统的英国城乡规划体系中并没有“城市设计”的法定用语，在1947年城乡计划法中所制定的开发计划许可制度，具有审查城市发展的作用。直到20世纪70年代，查尔斯王子发表了关于城市设计质量的宣言，城市设计的概念和制度才逐步得到显现和完善。

1997年英国环境部和规划部修订规划政策指导（PPG1），强调了城市设计的内容，修订后明确了“城市设计是关于不同建筑之间，建筑与街道、广场、公园、河道以及形成公共领域的其他空间之间的关系，是关于公共领域自身的特性和质量，乡村、小镇或城市中的一部分与另一部分的关系，运行的形式及其产生的活动之间的关系，概括而言，是关于建成和未建成空间中所有要素之间的复杂关系。”并对城市设计与规划体系的结合进行了研究和实践。1998年英国环境部和规划部与斯杜克市政当局共同制订了以城市设计为核心的斯杜克市城市设计策略（Urban Design Strategies：City of Stoke-on-trend）成为英国城市设计政策的重要范本之一。在斯杜克等城市环境部还专门制定了城市设计的专项设计政策，作为实施城市设计制度的核心依据。

由于英国大部分城市主要面临着保护传统街区和特色的问题，因此，英国的城市设计审核一般是采用个案的审议方式，其内容包括以下三个方面。

（1）关于建筑形态设计基准的形态、规模、体量、特征、高度、材质、细部。

（2）有关建筑物与周边环境协调关系，如屋檐线、沿街立面、历史文脉、街道格局、历史的平面布置格局（类型）、城市景观、历史的开发过程及统一感、连续性和格调等。

（3）关于平面布局形态的常规审查，如日照、采光、通风等。英国是个中央集权国家，大多数重要城市及地区的城市设计审议都要报规划、开发和环境部批准（Department of Planning，Development and Environment）。常规的开发设计案可由地方当局组成的委员会审议裁决。

英国的城市设计实践特点可以总结为以下四点。

（1）由于城市经济发展相对稳定，因而除了在少数的大规模开发活动中强调城市设计的重要作用，大量的城市设计实践活动都是在对现有城镇环境景观保护的基础上，对城市公共领域的环境创造以及城市特色的挖掘和提炼，因而城市设计相对更注重从使用者感受出发的“场所感”和“美学要素”等问题。

（2）城市设计的概念已从传统的视觉艺术为主的考虑向公共区域的环境创造转变，城市设计的实施已经逐步纳入法律条文之中，并开始在英国现有的结构规划—开发地区的规划控制体系中吸收城市设计的有关内容，诸如设计区域和设计概念、开发控制强度、设计区标准形式控制等具体实施办法，并逐步通过时间检验其可行性。

（3）在城市设计的实施中，英国是以设计控制的审查体系进行的，而不同于美国的以区划条例作为设计控制的规则体系。此外，虽然英国近几年已开始在几个城市中开始尝试下放地方资助规划审核实施权的实践，但从总体来说，英国的规划体系乃至控制权是中央集权制定的，重要的规划和城市设计都要经英国环境部审核通过，而美国的各个地方城市则具有更大的灵活处理权。

（4）英国的地方设计具有良好的传统，大多数市民都具有城市设计的观念，政府也大力支持城市设计的实践，重视城市设计在城市开发、城市保护等领域的作用，因而城市设计的实践和理论活动具有优越的社会环境支持。

（二）我国城市设计的发展和展望

1.我国城市设计实践历程

城市设计思想在我国古代早已形成，南宋平江城、明清北京城都是中国古代城市设计的杰出作品。民国时期，虽然经历战争和租界分割之乱，但在中外建筑师、规划师的创造下，取得了上海外滩、南京中山陵、哈尔滨中央大街等具有优秀城市空间和建筑群体艺术的城市建设成就。

20世纪80年代以来，改革开放和经济繁荣为城市发展带来了巨大的动力，也为城市设计创造了特定的社会经济背景，城市设计因此也受到了规划设计界的城市建设管理部门的关注。1984年，吴良镛先生在北京“城市与建筑设计学术讲座”中作了“城市设计是提高城市规划与建筑设计质量的重要途径”的报告。1986年，由黄富厢先生等翻译E·D·培根的《城市设计》一书比较系统和客观地介绍了美国城市设计的理论和实践。1993年钱学森教授提出“山水城市”构想，把“生态城市”的观念与城市设计中的环境艺术相结合，强调了自然和人的和谐关系。1997年，齐康教授在《城市环境规划设计与方法》一书中，建立了“城市化—城市体系—城市形态—城市设计—建筑设计”的研究框架，构筑了具有我国特色的城市形态和城市设计的研究方法体系。20世纪八九十年代，我国城市设计理论繁荣的同时，不少城市对一些重要的城市区域和地段进行了城市设计实践活动。

例如我国深圳市，是第一个明确地把城市设计纳入地方法律文件的城市，并对城市设计的编制、审批制度做出了规定，在《深圳市城市规划条例》中，确定了城市设计分为整体和局部两个层次和阶段，对城市设计的范围区域做出了规定，对单独编制的城市重点地段的设计，由城市规划主管部门审查，并报市规划委员会审批。城市设计获批准后，要对涉及的工程建设具有约束和指导作用，即工程建设须经市规划主管部门及其派出机构（区规划部门）审核其符合城市设计要求，方可获建设用地许可证和批准书。同时，深圳市城市规划管理局率先设立城市设计处，成为管理全市有关城市设计事务和审议制度的法定机构。深圳市在不断完善城市设计制度的基础上，已经完成了多项重大城市设计项目。

2.我国城市设计实践中存在的问题、发展潜力与趋势

（1）存在问题。尽管我国城市设计发展至今，已取得许多令人瞩目的成绩，但就总体而言，城市设计无论在理论上还是实践上，仍然处于一个起步和探索的阶段，在城市设计实践活动开展的过程中，也显露出不少相关的问题。

①城市设计尚未取得法律地位。就全国范围来看，在城市规划建设管理法系中尚未明确城市设计的立法、司法和管理权等相关法律问题，将不利于中国城市设计实践活动的顺利开展。

②设计的依据、内容和方法仍需理论和实践两方面的研究。我国正在逐步走向法制化的民主社会，市场经济与宏观调控的经济政策也为城市开发的市场提供了公平竞争和有序合理发展的基本保证，而在城市设计的编制中却未清晰地反映这一现实要求。城市设计的设计程序和方法研究也亟待在实践中发展。国外在城市设计方面的经验表明，城市设计的依据越充分，设计机制越清晰明确，就越能经得起实施中的严格考查，也越经得起公众和法规的认可。

③城市设计尚未与现行建设管理体制有效结合。当城市设计不仅是作为一种设计方法，而是以明确的指导纲要和图则等形式作为城市建设过程管理的具体手段和工具，它就需要与现行的建设管理体制相结合。这种结合不但需要具有法律上的依据，同时，也要对结合的方式和方法进行研究，否则，城市规划建筑管理部门对城市设计的审批和执行实施将会无据可依，即使审批完了，也不知如何付诸实施。

④城市设计尚未引起社会的广泛重视。现代城市设计在我国的实践只是从20世纪80年代之后开始的，就社会总体而言，城市设计尚未获得广泛的认识和重视，更说不上引导和加强公众参与的问题，因此，亟待加强城市设计的社会重视程度。

（2）发展潜力。虽然与美、英、日等现代城市设计发展较早的国家相比，我国的城市设计在理论和实践上都处在一个结合自身特点而不断探索和完善的过程，但在我国目前良好的城市经济发展态势下，城市设计活动的广泛开展具有优越的发展潜力。

①土地公有制为城市设计的实施提供了良好的基础。城市设计作为一项环境综合设计的活动，与土地所有者的利益密切相关，城市设计的实施，也深切地受到土地所有制形式的约束。在日本，城市设计工作受到土地绝对私有化的严重制约。而在中国，土地公有制的形式有力地支持了城市设计活动的展开和实施。

②社会普遍重视环境的观念将成为城市设计的重要发展动力。随着人民生活水平的不断提高，城市环境质量乃至城市特色问题不断为市民所关心，这就为旨在改善都市环境的城市设计提供了良性发展的动力，使城市设计这一综合性的专业活动逐渐走向社会，走向市民，成为改善城市环境和保持城市特色的有力工具。

③经济良性发展成为城市设计活动不断深入的主要依托和重要背景。综观美、英、日等国，在20世纪六七十年代都是随着经济的复苏和振兴，而不断推广城市设计这一环境设计活动。我国经济目前已进入一个相对合理和较为理性的发展态势，从过去的粗放型发展模式逐步向集约型模式过渡。这种良性的经济发展状况，有力支持了城市设计活动在城市合理有序的发展建设过程中的开展，也成为城市环境特色和品质不断提高的重要经济依托。

④市场经济与宏观调控相结合的发展策略成为城市设计的重要原则。基于中国国情所形成的市场经济与宏观调控相结合的发展策略，促使传统的城市规划和计划的模式、决策的方法和依据等方面都发生一系列的变化，也要求城市设计能客观地反映城市发展过程的本质和实际要求，合理地运用这一发展策略，把市场规律与公共权益相结合，形成城市设计理论和实践中的重要原则。

（3）发展趋势。我国的城市发展趋势可以表述为以下三点。

①城市设计在设计目标上将更紧密地结合经济发展和环境改善的社会要求。伴随着我国城市建设形势的稳步发展，大量的城市设计活动在目标上将与经济发展和环境改善两大主题紧密结合，并以此为契机，不断积累、完善和深化城市设计理论和实践。经济发展和环境改善的目标，在内容和实质上要求城市设计与城市建设市场和城市规划的宏观调控相配合，与公共权益和私人利益的平衡相协调，使城市设计在实践上具备社会和经济的综合效益。

②城市设计的法律依据将形成地方法规与城市规划法相结合的格局。由于我国国土辽阔，各地情况差异较大，较难运用统一的城市设计法规来加以限定。因此，城市设计在法规上的发展趋势，将在城市规划法的基础上，以各地区编制地方城市设计规范为主，并逐步明确立法、司法和管理权的归属及相关执行工具的法律依据，从而使城市设计的实践有法可据，保证对城市形态环境及其实施过程的有效控制。

③城市设计的组织构成将更多地反映城市自身发展的实际情况。城市设计既要为广大市民考虑其城市生活的环境品质提升问题，也要重视如何吸引私人投资在开发城市中改善环境的策略问题。因而，城市设计的组织构成，将不仅有以市民参与的形式反映市民的意愿，也有以公共部门和私人开发商结合或多方利益团体结合等多种组合方式全面地反映城市发展中的实际情况。在公私多方利益关系协调下，使城市设计更具有现实可行性。