二、城市土地集约利用

（一）城市土地集约利用的内涵

城市土地集约利用侧重于土地利用潜力的挖掘，具有节约土地和高效利用土地的含义，其本质内涵就是充分挖掘城市土地资源经济供给的潜力，使城市土地投入和产出比及土地利用率最佳。具体表现为以下三个层面。

（1）城市土地规模潜力，称聚集效益潜力，它表达了对城市总量土地的经济供给潜力挖掘和投入条件限制，投入超过土地供给潜力，则是过度利用，可以用人口密度、地均产值等指标表达。

（2）用途转换带来的城市土地的经济供给潜力的挖掘，称利用结构潜力，它表达了城市级差效益的挖潜和土地投入结构状况，可以用城市用地结构等指标表达。

（3）土地利用空间经济供给的潜力挖掘，称垂直空间利用强度潜力，它表达了土地空间开发投入和产出的潜能，可以用建筑层数和建筑容积率等指标来表达。

城市土地是一个三维立体空间，聚集潜力侧重横向总量扩张和内部总量效益均衡，水平结果潜力侧重内部结构的合理整合问题，空间潜力则侧重立体空间的强度开发问题。这三个方面已经涵盖了土地集约利用的所有方面。

（二）城市土地集约利用的类型

城市土地集约利用的类型，可以按照不同的标准予以划分。

1.根据集约程度和内涵不同划分

土地集约程度是指在经济系统产出量的增长中，土地投入量不变的条件下由土地产出率的提高引起的产出量的增加所占的比重，及其对总产值的贡献率。根据集约程度和内涵的不同可以将城市土地集约利用形式划分为以下三种。

（1）粗放利用：对土地低度投入或土地闲置﹑浪费。

（2）过度利用：对土地过度投入，造成土地报酬递减，或者土地利用的外部不经济，如采光﹑通风﹑日照﹑视觉通廊﹑原有环境尺度和文脉的破坏，局部交通拥挤和污染等，导致土地利用综合效益下降。

（3）集约利用：对土地利用程度适宜，即达到了规模效益，又达到结构和强度合理性，且没有拥挤成本，实现城市土地经济效益的最大化，充分挖潜了土地利用潜力。

2.根据集约要素的特征划分

根据城市土地上所投入的集约要素的特征可将土地集约利用类型划分为以下四种。

（1）劳力资本型。在城市发展的初始阶段，对土地的投入主要以劳动力和资本为主。

（2）资本技术型。在城市发展的成熟阶段，对土地的投入主要表现在资本和技术的含量上。

（3）结构型。在城市发展的后期阶段，城市土地利用结构通过不断的调整﹑置换逐步合理。

（4）生态型。城市发展的最高阶段，城市用地结构﹑利用空间和利用强度合理配置，既达到经济效益的最佳，同时又保护了生态效益。

3.根据城市扩张和增长模式划分

根据城市扩张和增长模式不同，城市土地集约利用模式分为两大类，即密集型土地集约利用模式和非密集型土地集约利用模式。密集型分为过度利用型和高密集型。非密集型又可分为低密集型、一般密集型和蔓延型。

（1）低密集型。土地集约模式以高人均占地、低容积率、低建筑密度、低建筑层数为标志。该模式下城市土地集约类型有两种。一是生态型。对于经济发达，土地资源相对富余的城市，追求城市环境的美化和宜人化，城市建设密度低，绿化水平高。如美国和欧洲一些城市或城镇都如此。二是粗放型。由于经济发展水平低，相当一部分城市尚处于要素推动的经济发展阶段，土地利用以粗放型利用居多，低密集型土地集约利用模式的城市还有很大数量。这时城市发展处于向心聚集以及扩张占地阶段。

（2）一般密集型。指城市的建筑密度、建筑容积率和建筑层数已经达到一定强度，人均占地指标处于中等水平。该模式下，城市经济增长基本处于向资本推动型发展的阶段。这时城市发展同时有向心和离心以及用地填空和用地扩张的双重过程。

（3）蔓延型。指在城市外围扩大，四处弥漫的开发形式。蔓延开发最显著的特点就是低密度、无固定形式，这种发展是弥漫性的、无中心的，没有清楚的边界，并且是由汽车统治的。该模式下城市经济增长为高级阶段，即城市处于创新推动阶段或财富推动新阶段，城市呈现郊区化离心发展态势。

（4）密集型。是以城市的低用地指标、高建筑密度、高建筑容积率和高建筑层数为标志。该模式下，城市经济增长处于向资本或创新推动型发展的阶段。这时，城市发展表现为向心密集和用地空间高强度开发。密集型可以分成过度利用和高密集两种类型。

（三）城市土地集约利用规律

1.地域空间分布规律

城市作为一个政治﹑经济﹑文化﹑居民生活居住的多功能综合体，其用地结构较为复杂。在不同结构区域，显然土地集约利用强度是不同的。普遍意义上，不同的区域结构由内向外对应的土地利用集约度显现由高到低的态势。

根据边缘区的动态性，在城市发展的不同阶段，土地利用集约度变化特征是不同的，其关系见表5-1。

表5-1　城市化进程中城市不同区域土地利用集约度变化表

2.距离空间分布规律

城市发展到一定阶段，不论从城市所在的宏观区域范围，还是城市内部区域，将形成中心地（或中心城市）功能等级﹑数量和空间分布。高等级中心地之所以商品和服务档次高且种类齐全，其关键在于高档商品和服务的需求门槛高，只有高档商品和服务充分聚集，才能共同维持其服务范围达到和超过其需求门槛，实现经营利润。因此高等级中心地聚集程度大，聚集效益高。一定空间的高聚集的必然结果是土地利用的高集约。

就城市区域范围而言，城市的中心地等级序列将随着城市的发展发生着变化和交替。当城市发展到一定阶段和扩展到一定规模后，将形成一个完整的中心地等级序列，即中央商务区（CBD）—次级中心（副中心）—区级中心—一般商业中心。不同中心等级序列，土地集约度不同。中心地随着距离城市中心距离的加大，集约利用程度由高变低，且存在峰值现象。

3.时间空间分布规律

城市化由初始阶段到加速阶段到后期阶段，城市化的形式表现为向心到离心的过程，不同聚集形态下城市土地集约利用状态也不同。

城市化初始阶段，聚集状态由分散到聚集。人口﹑产业为寻求聚集效益向城区集中，城区一定空间的土地潜在效益未能充分发挥，土地利用呈现粗放状态。城市化加速阶段，聚集状态由聚集到高度聚集到分散；加速阶段的早期继续聚集挖潜土地效益。这种聚集到了成熟后期和高消费期已经带来了聚集的负面效益，形成聚集的不经济，城区土地集约利用由增强集约度到过度利用再到降低集约度。城市化后期阶段，聚集状态由城区继续分散，向外形成新的聚集，城市土地集约度合理调整。

由上可见，伴随城市化的进程，城市土地集约利用进程规律可表述为：粗放利用→低水平集约利用→过度利用→集约利用。

（四）城市土地集约利用的基本特性

1.区域性特征

区域发展为城市土地集约利用提供了动力。区域，作为地球表层特定范围内的地域综合体，有其特定的自然、社会、经济、生态、环境等要素特征以及其固有的形成、发展过程与演化机制，表现出区域固有的演化规律。城市的产生本身就是区域发展的必然产物。它是区域各种资源聚集利用形成的特定空间，是区域经济、社会、政治、文化、交通、金融等各个方面的集结点。城市是以区域资源为基础而发展起来的区域发展中心，反过来通过城市经济的高效运行和城市经济的乘数效应，又促进整个区域的发展。城市土地集约利用格局就是这种发展的综合结果。研究城市土地集约利用，必须研究区域发展与城市发展的关系，从宏观层面把握城市土地集约利用的规律。

区域为城市土地集约利用提供了开放空间。城市是人类社会、经济、文化发展的产物，为一个生态经济系统，具有开放性、依赖性、脆弱性和复合性特点。城市必须依赖于其区域系统给以能源、资源的输入，同时需要区域为其排泄废物。城市土地的利用是整个区域开发利用在空间上的组合，是城市系统的一个子系统。城市土地利用总是与外界不断进行着物质、能源和信息的交换，又与外界存在着相互作用，所以，城市土地集约利用具有开放的特征。

2.区位性特征

城市土地集约利用的区位特性首先表现在城市地域结构空间上集约利用程度的相异性，即城市城区与边缘区集约度的不同。城区的高地价和建筑的高密集以及人们对郊区自然环境要求和郊区的低地价必然造成城市土地最佳集约强度是城区高于边缘区。其次，集约利用的区位特性还表现在处于距离城市中心的远近不同，城市地块最佳集约度不同，随着距离城市中心距离的加大，集约度呈下降趋势。最后，集约利用的区位特性还表现在不同区位土地用途选择带来集约程度不同，如人们对住宅的开发强度越来越倾向低密度、低层次，办公用途则可承受高的容积率开发等；以及不同城市内部空间结构形态影响着土地集约利用形态分布等。研究土地集约利用，必须关注区位的研究。

3.动态性特征

城市土地利用最佳集约度不是一个僵化的和固定数量值的概念，不同经济发展阶段，土地利用最佳集约度的内涵是不同的，它是一个动态的概念。这既与人们的认知标准（从仅追求经济效益到追求综合效益）有关，又与不同经济发展水平所赋予的条件（如小轿车的普及、交通通讯的完善等）和客观因素造成的限制（如土地利用现状、土地面积的短缺、景观环境的限制等）有关，具体则表现在与城市化水平密切相关。城市化的不同阶段客观上对应着城市土地利用的不同集约强度以及不同集约利用形式和类型。所以，研究城市土地的集约利用，必须在充分研究城市化水平及发展阶段和特征的基础上进行；要在充分研究我国城市化水平的不平衡分布和土地资源的不平衡分布基础上，研究我国土地集约利用模式。

4.层次性特征

对城市土地集约利用，对于不同层次关注的重点不同。对整个城市区域土地进行宏观尺度的集约利用评判时，需要从各个方面进行评判，包括总量、结构、开发强度、投入、产出等，强调城市用地规模、城市用地功能、城市用地结构和城市综合效益最终结果的合理性。而对某一类型用地分区（如住宅区、工业区、商务区等）土地进行中观尺度的集约利用评判时，强调的是用地规模、开发强度、设施完善度、产出等。对某地块进行微观尺度的集约利用评判时，强调的是开发强度，侧重投入产出的合理性。

5.潜力性特征

城市土地利用其实是一个复杂的系统，是一种人工控制系统，人是作用的主体，土地是作用的对象。并且这一系统是一个目标驱动系统。利用目标是整个土地利用系统的基础，所有系统要素围绕着利用目标而组织，所有关系都是因为追求利润目标而发生。对于同一利用目标而言，由于利用方式和途径有多种选择，对应的利用关系也有多种可能。它具有复杂系统的一般特征，如开放性、随机性、动态性、代谢性、非孤立性、自组织性、自适应性、意识性、责任性等。城市土地集约利用状态是城市土地利用系统不断演化的结果。土地利用系统是在目标驱动函数的牵引下，通过不断地试探、响应、学习、调整，向更高目标实现方向移动，土地集约程度越来越高。现实中真正实现目标最大化的系统几乎没有，因为系统的客观要素总是发生着不断的变化，以至于每一个利用目标也随之变化。可以说，所有的系统都总是处在不断的“寻优”运动过程中，是一个非平衡的动态系统，任何一种城市土地利用状态其集约形式都不是终结的，都有潜力可挖。

（五）城市土地集约利用影响要素

城市土地集约利用程度或使用强度的影响因素包括宏观和微观两大方面。就宏观而言，影响城市土地集约利用程度的因素有土地资源状况、人口密度、城市经济发展水平、产业结构、发展速度、基础和公益设施等城市公共物品能力、土地使用制度、土地市场的供求关系、城市规划控制、科学技术等，它们是决定城市土地集约利用强度的大前提。

就微观而言，影响城市地块土地集约利用程度或强度的因素主要有以下四个。

（1）地块的使用性质，如商业、旅店、办公楼等的容积率一般应高于住宅、学校、医院、剧院等。

（2）地块的价格，一定程度上可以说支配着城市各项用地的空间安排及土地利用效率与开发强度，例如，中心商务区的容积率比远离CBD的地区要高得多。

（3）地块的基础设施条件。一般来说，较高的容积率需要较好的基础设施条件的自然条件作为支撑。

（4）地块的空间环境和景观要求，即与相邻四周在空间环境上的制约关系，以及城市设计上的要求，如建筑物高度、间距、形体、绿化、通道等。

1.人口密度

城市土地集约利用程度与区域土地资源供给总量和人均拥有土地资源的总值直接相关。可以说，土地资源的稀缺性程度是土地集约利用的最直接的资源型影响因素。土地资源的供应量的大小不是指土地资源绝对数量的多少，关键是区域人均土地资源的拥有。人地关系紧张的地区，土地的稀缺性越强，土地集约利用的客观要求就越强。

2.城市规模

随着城市规模的扩大，城市社会经济活动的多样性增强，社会分工更为深化，交易日益频繁，从而分工与贸易的经济利益就更为突出，城市土地聚集效益明显。聚集本身就是表达一定空间的资本、技术、劳动力积累程度，从土地角度看就是土地集约利用状态。因此，最佳城市规模效益反映了城市土地集约度状态。

3.城市地价

城市地价是城市区域土地集约程度的重要指针。从微观角度看，城市土地的价值高低是影响城市土地利用集约程度的最重要和直接因素之一；从宏观角度看，城市的聚集效益是影响土地价值的决定因素。这是因为一方面，聚集行为过程本身导致一定范围的土地空间需求增大，土地价格提升；另一方面，聚集使得企业生产能力提高，单位面积土地产出提高，用于支付地租的能力增强，级差地租增大，土地价格提升。城市整体地价水平低，是因为该区域土地不能带来更高的生产价值，不能带来聚集效益。此外，人地关系紧张的城市，土地资源总量不足，土地价格也会增高。同时，城市人口总是相对密集，城市土地集约程度自然提高。可见城市的聚集程度、规模效益、城市土地价格和城市土地集中度之间相互制约、相互影响。

因此，衡量城市土地的聚集程度或规模效益，可以通过城市地价水平进行量化，城市地价水平可作为衡量城市土地集约利用程度和规模潜力的一个指针。

4.城市规划指标

城市规划是城市建设和管理的重要依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发的前提和基础，是城市社会经济目标实现的重要手段。城市规划对城市土地集约利用的影响表现在城市规划的确定方面。

（1）城市性质和规模。

（2）城市用地结构。

（3）城市人均建设用地指标。

（4）城市建筑高度。

（5）城市建筑容积率。

（6）城市性建设密度。

（7）建筑间距等。

可见城市规划对城市土地集约利用影响的直接程度和力度。这些指标的规划确定是建立在充分研究城市发展和土地发展规律的基础上的。

5.城市基础设施

在城市经济中存在着大量的基础设施和公益设施等公共物品，包括交通设施、水电煤供给、文化教育娱乐、环境保护和整治等。公共物品的投入关系到城市发展的基本条件，影响到城市土地集约利用状况。如果公共物品过多投入，意味着投入的浪费，土地利用的粗放；如果公共物品投入不足，则意味着城市发展基础条件不足，土地利用过度。