一、城市土地利用的概念

城市土地利用是指在一定的社会生产方式下，人们为了一定的目的，根据城市土地的各种属性、特征及其规律，对城市土地进行开发、利用，以满足自身需要的经济活动过程。城市土地利用是城市土地在城市的不同经济部门之间、各个项目之间的合理配置和使用。

（一）城市土地资源配置

城市土地资源的合理配置是城市土地合理利用的基础和前提，这是由城市土地本身的经济特征所决定的。城市土地作为城市经济重要的生产要素，具有供给的稀缺性和需求的无限性等特征。在城市经济诸多的生产要素中，土地毫无疑问将作为“瓶颈”长期制约着城市经济的发展，对城市土地的合理配置将比一般意义上的稀缺资源的合理配置更为重要。同时，城市土地具有变更利用方向的困难性，城市土地一旦确定了某种用途并投入使用以后，要改作其他用途将造成巨大经济损失，因此城市土地的合理配置是城市土地利用问题的核心。

城市土地资源配置实质上是对城市土地的利用方向进行合理分配，确定土地的各种不同的经济用途，使城市土地利用达到经济效益、社会效益和生态效益的统一。而要做到这一点，必须在政府的宏观调控下，自觉地引进市场调节机制。不论是政府的宏观调控，还是市场的微观调节，都是城市土地合理配置的重要手段。政府宏观调控要求政府有关部门对城市土地资源进行调查、分类、统计等基础工作，对城市土地利用作现状分析，并在此基础上制订出城市土地利用总体规划。在实施过程中自觉地运用地租、税收、利率、信贷等经济杠杆对城市土地市场的供求进行调控。政府宏观调控的目的是为了使城市土地利用更加符合全社会的整体效益，防止企业只追求经济效益而不顾社会效益、环境效益的倾向。正如伊利所说：“在公众利益比个人利益更重要时，那就得采取控制性的措施。”

市场微观调节是对政府宏观调控的最理想的补充，在城市土地资源的合理配置中应起基础性的作用。单个企业根据最大收益原则，在政府的宏观调控下确定它在城市中的定位，寻找合适的城市土地与其他生产要素组成最优的资源组合，这种组合常能使资源找到最好的用途，使经济个体在追求自身经济利益的同时促进和提高社会整体效益。

（二）城市土地的使用

城市土地的使用是指城市土地经过合理配置以后，土地的所有者或者土地使用者根据一定的经济目的，以及已配置土地的特征和功能对土地进行开发、经营和管理的过程。城市土地的使用过程是城市土地资源和其他有关生产资料以及劳动力资源相结合的过程，也是城市土地利用的经济效益和整体社会效益的具体实施过程。如果说城市土地资源配置过程的主体是政府和市场的话，那么城市土地使用过程的主体是获得土地所有权或使用权的企业和个人，当然城市土地使用必须在政府的有关政策和法规指导下进行。

城市土地的开发不能违背在城市土地配置过程中确定下来的土地利用方向，不得随意变更土地的用途。城市土地开发有狭义和广义之分。狭义的城市土地开发是指新城区的土地开发，即变农业用地为城市工商业用地。广义的城市开发则包括了新城区的土地开发和旧城区的拆迁改造两个方面。城市土地开发是一项系统工程，有大量的基础性工作，例如编制开发规划、可行性研究、确定开发项目、筹集资金、工程勘察设计、征地拆迁、修通道路、平整土地等，这些工作需要按循序渐进的步骤进行。由于城市土地开发一般与房屋开发相联系，因此评价城市土地开发效益离不开对房地产开发项目的综合评价。房地产开发项目要求用最短的时间，花最少的投资，取得更大的经济效益，这是房地产开发企业基本的投资目标，对此可以用财务分析的方法进行经济评价。但是为了考察项目的投资效果，除了进行经济评价以外，还必须从国民经济的角度，计算开发项目在建设和生产上所投入的全部物质资源和人力资源的经济代价，并将项目投资效益与经济代价作分析比较，这样才能反映出项目对社会、对整个国民经济的贡献。