一、城市规划管理的常见模式

所谓城市规划管理就是对城市的社会生产（包括物质生产、精神生产和人口生产）要素和社会生活（包括物质生活与精神生活）要素的空间布局进行合理的控制、引导和调节，使之顺利发展的过程。而城市规划管理模式则是对不同的规划管理行为在体制上、运行中所体现的基本特征以及组织方式的理论概括。

按照系统论的观点，城市规划管理模式乃是社会历史环境的一个组成部分，有各种行政的、经济的、法律的、文化的、自然的因素共同制约着城市规划管理模式的选择和运行，而其中起主要作用的因素有三个。

（1）城市经济的发展阶段，它实质上是指一定时期城市社会生产力发展的状况和水平，包括城市经济规划、经济聚集程度和社会化、商品化水平方面。

（2）社会制度及政府公共目标，不同的社会制度和公共目标会造成城市规划管理在目的、重心和方法上的本质差别。

（3）城市的历史文化基础，城市发展的历史表明在不同历史文化背景下的国家或地区，由于大众思维定式和心理文化意识的差异，尤其是人们的管理方法和作风的不同，导致城市规划管理模式出现不同的特征。

当今世界常见的城市规划管理模式主要有市场主导型、计划主导型和综合型三种。

（一）市场主导型

西方某些发达国家如美国和日本，由于其私有化制度下强大的市场经济基础，导致城市规划管理上主要采取一种“市场主导型”的间接管理模式（见图3-1）。政府管理的重心偏重于城市经济、社会生活的外部环境条件，即侧重于社会管理，一般不直接干涉微观的经济组织和企业的行为管理，而主要是通过运用经济和法律机制来调控市场运行及社会活动，管理和经营城市公用事业，协调各个企业、团体和个人的行动。在城市土地使用管理方面主要采用法规控制型模式，即采用严密而完善的城市立法对土地使用进行控制，使城市规划管理完全纳入到法制管理的轨道。它剔除了城市规划的一切非理性因素，以最为精确和严密的语言阐述规划目标，因此具有一整套完整的法制体系及法规仲裁和执行组织机构。

图3-1　市场主导型规划管理模式

以美国为例，区划法（Zoning）已经成为绝大多数城市进行土地使用控制的基本手段。以区划法为首，再辅以土地细分管理（Sub-division）、建筑法典（Building Code）、地价法则（Land Value）等一系列城市法规则，构成了美国城市土地使用控制的法规体系。日本和我国台湾地区虽然也有各自的城市规划体系，但在城市土地使用控制方面，基本上是参照美国区划法的管理技术，因此也属于法规控制下的“市场主导型”管理模式。这种管理模式在管理机构的设置上层次、环节较少，管理机构直接面对市场中的企业和团体；着重于社会管理方面，经济管理职能弱化；没有直接管理企业行为的行政机构，主要由经济组织用经济和法律手段来调控企业活动。

“市场主导型”城市规划管理模式在某种程度上反映出商品经济发展的城市现代化的客观要求，既利于保证商品生产者的经营自主权，使其自由发展，也能通过政府对社会市场环境的管理、调控，为其提供一个公平发展和竞争的秩序环境，从宏观上保证微观经济行为的协调、稳定发展。

但是此种管理模式由于过分依赖企业个体的运作，因此城市宏观上的经济发展速度和结构变化往往难于控制；其次，各种经济利益关系难以有效协调，容易出现社会分配不公和机会不平等现象。美国的区划控制虽制定了明确的规划目标和可靠的法规保证，但由于过分强调法规的严肃性，造成了区划法的刻板和僵化，束缚了建筑师和规划师的手脚。此外美国的综合规划（Comprehensive Plan）并不是通常意义上的总体规划，它相当于城市公共政策和城市发展计划，涉及面相当广泛，包括城市功能分区、城市经济、劳动就业、城市交通、防治犯罪等各个方面，因此区划法常常不能反映综合规划的目标，甚至相互矛盾，这是美国城市规划和管理的一大症结。这种区划和规划的分离，削弱了城市规划的整体性和有机性，自由主义和无政府主义可能会造成一定的社会问题。

（二）计划主导型

计划主导型的管理模式是一种以行政手段对企业经济行为进行直接干预的城市规划管理模式，其明显特征是偏重于政府的直接干预和管理（见图3-2）。如前苏联、东欧的城市经济管理对企业的物质供给、资金调拨、人员配备、产品供销诸方面实行严密的、直接的组织和协调。这一方面是受传统的社会主义经济理论的影响，过分强调政府对经济活动的支配作用；另一方面也同社会主义生产力水平较低，城市经济、法律体系不完善有关。计划主导型的管理模式在城市土地使用控制技术上采用一种以英国为典型代表，法国、德国和意大利等国家普遍采用的规划控制型方法，即城市规划和管理立足于城市规划，通过对土地进行细致的分析和研究，制定出系统而完善的城市规划方案，并借助于行政干预和规划立法对城市建设实行有效的控制和管理。这种管理模式以国家对城市土地的使用拥有较大的支配权利为基础，具有完善和系统的城市规划体系，并有切实可行的规划实施和规划管理机制。这种规划管理体系一般自上而下，层层深入，具有较强的指导性。如英国的“结构规划—地方规划”体系、俄罗斯的“总体规划—分区规划—详细规划”以及我国普遍采用的“总体规划—控制性规划—修建性规划”体系等，都充分强调和发挥了城市规划的预见性和整体性。特别是英法等国在行政干预的基础上进一步对规划成果进行立法授权，如英国的《城乡规划法》和法国的“市区优先发展地段”与“协议整备地段”制度等，都是确保政府对城市土地使用控制的法律保证，并且通过地方当局利用行政手段直接干预城市规划的制定和实施。

图3-2　计划主导型规划管理模式

然而在计划主导型城市规划管理模式下，企业在各级行政机构指令性计划、政策和行政命令的束缚下活动，容易丧失经营的自主权，成为行政机关的附属，因而有时会出现“统得过严、卡得过死”的状况，再加上管理机构之间配合失调的情况，难以对城市建设和发展施行科学的、有效的管理，特别是在规划法缺乏或不完善的条件下，随着商品经济和社会化大生产的发展，难免出现城市结构失衡、效益低下等问题，造成规划目标的落空。

（三）综合型

加拿大和我国香港特别行政区等地的城市规划和管理则采取一种综合型的管理模式。这种控制形式是将规划控制和法规控制结合在一起，并通过适当的行政管理手段对城市土地的使用进行综合控制和调节，以达到改善城市环境，促进城市发展的作用（见图3-3）。其主要特点是同时使用城市规划和城市立法，并使它们相互配合、协同行动。这就要求既要有较为完善的城市规划体系，又要有比较健全的城市立法机制，此外还要有一个能够相互配合的规划、管理控制系统。

图3-3　综合型规划管理模式

加拿大的大多数城市都有规划编制机构，负责制订较为详细的发展计划；同时各城市也有完整的区划法直接控制城市的土地使用。尽管各省之间的区划法有所差异，但无一例外地均要求地方立法的用地区划必须符合城市规划的要求，因此这种区划法实际上是实现规划目标的有效工具。香港也属于综合控制型管理模式，但它与加拿大的控制技术有所区别。加拿大采取的是一种竖向型综合（规划－区划），城市规划通过用地区划来实现对土地使用的控制调节；而香港则是属于横向型综合（规划＋区划），城市规划和城市立法同时对土地使用进行控制。其中土地使用性质由“分区计划大纲”控制，土地使用强度则由“建筑法规”进行控制。

综合型城市规划管理模式由于采用了多种形式的管理手段，包括行政裁决、经济调控、公共参与法律程序等，因此可以有效地提高管理的效率，在一定程度上弥补了规划控制型和法规控制型模式的不足。但由于它对城市规划和城市法规两方面的要求均较高，因此城市规划管理体制需要进一步完善和改进。

综上所述，三种类型的城市规划管理模式都有各自的特点，也有一定的不足。从总体上看，计划主导型城市规划管理模式虽然在一定时期和一定范围具有积极的意义，但对于城市经济、社会的发展却是不能适应的；同样，市场主导型城市规划管理模式也有其一定的局限性，特别是在我国市场经济体制尚未充分完善，城市的经济、法律体制尚不健全的情况下，如果盲目照搬西方的模式，必有损于中国城市的健康发展。为此，在我国目前特定的经济、社会和文化环境下，变革我国的城市规划管理模式，首要的选择只能是市场型和计划型相结合的综合控制型模式，即政府在把握城市经济建设和社会发展相协调的前提下，把管理的中心放在运用经济和法律手段对城市经济、社会发展的规划、调控方面，实现城市经济效益、社会效益和环境效益的统一。