二、公共管理视角下城市规划职能定位

社会经济转型期，城市规划面临着前所未有的困惑，需妥善处理好规划与政治、经济、发展、现状、保护、环境、消费、未来、行政、市场、公众和利益等诸多关系，这些相互矛盾的关系是每一位城市规划工作者在实践中经常遇到的难题，在处理时往往会顾此失彼，有时让人不知所措，甚至对规划工作感到一片茫然。为了履行好城市规划职能，对城市规划“6wlh”七个问题准确地说出“然”以及“所以然”，必须对经济转型期城市规划的职能进行解剖分析和合理配置。按照公共管理的运行职能，可以把城市规划划分为计划、组织、领导和控制四大职能。

（一）城市规划的计划职能

一般而言，城市规划就是指城市发展和建设的计划，只不过侧重点在于对城市土地和空间利用的方面。因此，计划职能是城市规划的首要职能，其工作载体为城市规划的组织编制与审批，基本活动可包括以下三个方面。

1.确立规划目标或任务

城市规划的目标可分为三个层次第一层次是理念目标，即保持城市可持续发展和综合协调发展，最大限度地满足居民物质和文化生活的需求；第二层次是参考目标，即城市社会和经济发展的目标、上一级区域规划的要求等；第三层次是操作目标，即区域城镇发展战略和城镇化水平、城市性质和发展方向、规划期限、规划区范围、城市规模、主要规划技术经济指标、城市近期建设目标和年度建设目标等。目标的确立将为下一步制定和选择方案提供衡量标准，同时也为将来的执行控制提供参考依据。

2.编制规划方案

在目标确立并经法定程序批准（如城市规模的确定须由省建设、计划、土地管理部门商定后报国家建设、计划、土地管理部门批复同意）后，规划编制单位就可以按照程序制订具体的规划方案了。规划编制由城镇体系规划—城市总体规划纲要—城市总体规划—分区规划—控制性详细规划—修建性详细性规划组成，由面到点，由粗渐细，逐层逐级将城市建设和发展目标在城市土地和空间上予以落实。

3.规划决策和审批

计划的最终敲定离不开决策和选择的环节。城市规划要最终成为立法成果，就必须按法定程序报批，经批准后才具有法定约束力。城市规划决策和选择的职能具体体现在规划审批工作中规划审批的主体实行分级审批体制，国务院、省、自治区、直辖市和其他城市人民政府或其规划行政主管部门按照法定权限进行审批；规划审批的内容和依据与规划编制的内容和依据是一致的；规划审批的程序按照规划编制的层次有不同的要求，分为总体规划审批的一般程序、详细规划审批的一般程序和专业规划的审批程序；城市规划的调整程序视调整的性质和程度不同实行不同的审批程序。

（二）城市规划的组织职能

1.城市规划组织机构

城市规划组织机构可以分为正式的组织机构和非正式的组织机构。目前，正式的规划组织机构有城市政府、城市人大常委会、城市规划行政主管部门、城市规划设计院等。为顺应城市规划民主与法制的发展，城市规划协会、城市规划委员会和城市规划艺术委员会逐渐成为各个城市规划的正式机构。另外，随着市场经济的发展，城市参与的主体多元化了，许多非正式组织机构也越来越多地要求参与到城市规划建设上来，如城市投资主体和广大市民。各组织机构的权利和义务不同，但应加强分工协作。

2.城市规划管理体制

管理体制的不顺是导致城市规划职能难以充分发挥的主要原因之一，具体可表述为以下三点。

（1）我国城市规划管理体制目前仍保留着行政管理的模式，整个城市规划体系都由政府控制，其他机构难以参与到其中来，很容易形成城市规划的“惰性”或“冲动”。

（2）规划行政管理体制的制约行政关系不明，直接导致条块关系不顺，条块分割严重，致使规划部门与有关专业部门之间，城市与中央、省属企业之间，城市与乡（镇）之间等管理体制不顺，甚至出现多头管理、多头审批的混乱现象。

（3）规划设计事业单位的管理体制制约了规划设计市场的培育和公平竞争，使得规划设计机构单一，压力不足，设计质量不高。

3.规划运行机制

我国目前的规划运行机制，还未达到良性运行的要求，主要原因如下。

（1）规划的行政干预过大，对市场的多变难以适应，影响城市土地建设市场的有序公平竞争，且容易导致规划“寻租”活动的产生。

（2）规划市场调节机制不健全，尤其是在市场经济里，许多非政府部门进入建设市场，追求自身利益而不顾社会整体和长远的利益。

（3）决策机制不完善，对于城市规划和建设中的一些决策，还存在由一个人或少数几个人说了算的事实。

（4）执法机制不规范，规划管理不按操作规程办事，社会参与力度不够。

（三）城市规划的领导职能

领导是管理工作中的一项重要职能，领导职能贯穿于管理工作的各个方面，贯穿在计划、决策、组织、控制等各项职能之中。“领导”一词在汉语中有多重含义，有时指领导活动、领导过程、领导功能；有时指领导者；有时兼而有之。作为管理职能的领导，是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而做出努力与贡献的过程，可见，领导主要涉及的是人的因素。在城市规划工作中，领导职能主要体现在权力、协调和引导上。

1.规划权力

城市规划的权力运作是城市规划行政主管部门依靠法律法规以及上级行政组织授予的权力，运用权威性的手段，采取命令、指示、规定、制度、计划、标准、工作程序等方式来组织、指挥、监督城市规划的编制、城市土地使用和各类建设活动。目前，在履行好规划权力时应注意：权力的主体是各级城市规划行政主管部门，下放给各类开发区和工业园区的规划管理权必须收回；规划权来源于法律法规以及上级部门的授权，是通过职务和职位而不是通过个人能力来行使的。规划权的行使应尽量少采取针对个体的命令、指示等强制方式，而是建立起一套普遍适用的规定、技术规范、计划等体系，使得各类主体可以平等地参与到城市建设中来，加强规划的民主与公开性。

2.规划协调

城市规划牵涉的部门多，涉及的知识面广，是一项综合性、协调性极强的工作。可以说，城市规划有一半的工作在于做好各个方面的协调。城市规划作为公共管理，既要维护建设单位或城市投资主体的合法权益，更要保护公众利益；要促进城乡和区域的统筹发展，社会和环境的协调发展；要遵循地区开发“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则；要立足国情、面对现实、面向未来、因地制宜、统筹兼顾、综合部署；要正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、现代化建设和历史文化保护等关系。规划协调要遵循系统原则、科学原则、集中统一的原则和法制原则，要综合利用管理学、社会学、法学、预测学、规划理论等多学科知识，充分考虑生产力、生产关系、经济基础、上层建筑等各种因素的影响，运用行政的、法律的、经济的、社会的等多种手段，有效地调动城市的各种资源去实现城市规划目标。

3.规划引导

领导作为一种行为，指的是有助于引导和动员人们的行为和思想的过程。城市规划的任务就是通过建立各种引导机制和控制规划，引导各项建设活动去实现一定时期内城市的社会和经济发展目标。城市规划尽管并不直接参加到城市建设的具体活动中，但可以通过各种手段使城市规划的引导作用得以实现。城市规划的引导主要有政策引导和信息引导两个方面。

（1）城市规划虽不能决定社会选择和决策的具体内容，但它通过有关规划政策的制定（如城市规划的制定和有关规范化文件的颁布），能制约在城市建设和土地利用领域内的各种活动，从而引导建设单位或投资主体去实现规划的意图，这就是城市规划的政策引导。

（2）城市规划一经制定，应当向社会公布，其目的在于通过提供国家和政府对城市发展和建设这种有组织的信息而实现全社会对规划目标和策略的认同，以达到各利益团体在城市建设和发展中的协同一致。另外，政府每年公布的城市建设和土地利用年度计划，对促进城市房地产市场的有序和健康运作有很强的引导作用。

（四）城市规划的控制职能

计划活动明确了目标和实现目标的途径，组织活动将人、财、物等资源按照目标和计划的要求进行配置，领导工作使组织形成有利于目标的氛围，但由于事物总是发展变化的，计划往往受限于决策者的认识能力和水平难以做到完美无缺，这就要求必须随时注意收集、整理并判断有关信息，确保组织朝着预定的目标行动，这就是管理的控制职能。控制是要确保组织的所有活动与组织的目标和计划相一致，从而使得活动更加有效的管理行为。控制活动是通过制订计划或业绩的衡量标准，并按照标准来衡量工作或活动的进展、效果，及时发现偏差以及偏差发生的原因，采取措施纠正以保证计划目标实现的一系列活动。城市是一个动态开放的系统，随着外界环境和内部条件的变化而不断变化，因此，规划也不可能完全按照原有的预期僵化地对城市作出种种安排和部署，而必须具有较大的机动灵活性，使规划达到不同时序、不同阶段的动态平衡，这就要求对规划进行适时控制。按照控制活动的过程，规划控制应由控制规则制定、规划监督和规划执法等几项工作组成。

1.规划控制规则的制定

现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则，城市规划维护社会整体利益的本质，决定了它必然要对城市中的各个方面尤其是各个利益团体进行协调，但城市是一种多元的社会环境，规划的实施及实际运作不可能只是由规划部门来进行，而是由城市社会的各个组成单元共同完成。在这种控制过程中，要想使城市规划所确定的城市发展目标得到全面贯彻，没有完善的制度作为保证是难以实现的。从市场经济体制下城市规划的社会意义上讲，城市规划应当是一份城市全社会必须遵守的“公共契约”。

为了维护城市规划的权威性和保证城市发展的稳定，使市场经济的运作具有相当的确定性，城市规划从制定到管理都必须有一定的预先规定性和程序的固定性，这就要求规划的具体内容是事先规定的，申请、审批和修改程序是相对固定的，管理过程是程序化的和公开性的。因此，只有加强城市规划法制建设，把城市规划从制定、审批、修改到监督、处罚整个工作过程都纳入法律法规等规则之中，才能将政府各部门的行政行为及各利益主体的经济行为约束在允许范围之内，保证城市规划目标的实现。

城市规划的控制规则以规划法规体系为平台，包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。城市规划的控制体系中，除强调规划的法制建设外，还应赋予政府发布各种命令、规定等行政规则的权力，尤其是发挥我国的政治优势和行政运作的灵活性。

总之，要充分发挥城市规划的宏观调控作用，就必须制定完善的规划控制规则体系，以法规建设为主，辅之必要的行政规则和科学的规划技术标准及规范，使整个城市规划工作有法可依，有令可行，有据可守。

2.规划监督

为了确保城市规划活动的合法性、合理性和有效性，必须加强城市规划监督，规划监督是城市规划控制职能的重要环节。规划监督分成两大类：一类是对城市规划实施的监督，另一类是对规划管理活动的监督。

城市规划实施监督是城市规划行政主管部门对城市的土地使用和各项建设活动实施城市规划的情况，进行行政检查的行政执法工作。其监督主体为城市规划行政主管部门，监督内容包括对城市土地使用情况的监督、对建设活动全过程的监督（包括规划放线、验线和验收）、对建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的合法性进行的监督、对建筑物使用性质的监督。监督手段有规划审批即“两证一书”制度、开发控制、行政检查。而城市规划实施监督的依据为国家颁布的相关法律法规、城市规划依据和各类事实依据。

3.规划执法

规划执法是指城市规划行政主管部门依照法定权限和程序，对违反城市规划及其法律规范和规划许可尚未构成犯罪的建设单位或个人进行行政处罚并采取相关措施的行政行为。市场经济是法制经济，为了维护城市规划的严肃性和权威性，保证城市房地产市场有序运行，必须加大规划执法力度。规划执法分为行政处罚、行政处分和追究刑事责任。

（1）行政处罚是规划执法中最主要、最常用的法律手段。一般而言，行政处罚分责令停止建设、限期拆除或没收、责令限期改正、强制拆除和罚款等。行政强制措施是指行政机关采用强制手段保障行政管理秩序、维护公共利益、迫使行政相对人履行法定义务的具体行政行为。行政强制措施的本质特点在于强制性。目前，《城市规划法》没有赋予规划部门行政强制权，这就意味着规划部门虽可以做出行政处罚决定，却没有执行权，只能申请人民法院强制执行，这在一定程度上减弱了规划执法的力度。某些城市的规划法规规定，对于严重妨碍公共安全、公共卫生和城市交通，或严重侵害相关单位或个人的合法权益的违法建设，在责令其自行拆除但其拒不执行时，可以报经城市人民政府批准后，由城市规划部门组织强行拆除。针对我国规划法治意识普遍淡薄的情况，赋予规划部门采取一定的行政强制措施的权力，对于加大规划执法力度，遏制违法（章）建设行为的蔓延将大有裨益。另外，对行政处罚中的罚款手段要有正确的认识，罚款只能作为一种附加处罚。不能以罚款而一了百了。

（2）行政处分是对违法占地和违法建设行为的有关责任人，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分的执法措施。对违法占地和违法建设行为的有关责任人，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（3）追究刑事责任。我国的市场经济体制还处在完善时期，全民、全社会的法治意识还不是很强，因此，加大规划执法力度，使之具有一定的震慑力，对保证城市规划实施、维护城市建设程序、保障房地产市场的公平竞争具有十分重要的现实意义。

城市规划的各项职能在运行过程中是相互交叉、融会贯通的。在公共管理的视角下可以给城市规划下一个新的定义：城市规划是为了实现城市全面、可持续的发展，对城市布局和各项建设进行的一系列计划、组织、领导和控制的公共管理活动。而计划、组织、领导和控制既是一般管理的基本职能，也是作为城市公共管理手段的城市规划的基本职能。