一、城市规划作为公共管理手段的分析

（一）城市规划的公共政策和公共管理属性

城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。从学科上讲，城市规划是一门综合性学科，它涉及社会学、建筑学、地理学、经济学、工程学、环境科学、美学等多种学科。从行政上讲，城市规划是政府的一项重要职责和重要工作。20世纪80年代初，城市规划已成为一定时期内城市发展的计划和各项建设的综合部署。时至今日，大家普遍认为，城市规划不应该只是编制物质环境规划，而应该包括城市的经济和社会发展的设想、土地利用、空间布局及工程建设的综合性规划。而编制城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行，从制定到贯彻，城市规划须经过编制、审批和实施管理等几个步骤。如当发现城市规划与城市经济和社会发展需要有较大的不适应时，可经法定手续，对城市总体规划进行局部调整甚至做某些重大变更。

城市规划的作用可分成以下三个层面：一是作为国家宏观调控手段的城市规划，二是作为政策形成和实施工具的城市规划，三是作为城市未来空间架构的城市规划。具体而言，城市规划提供现代公共产品，如公共绿地、城市基础实施、公共的生活空间、合理的空间结构等；城市规划是一项重要的政府职能，是基于城市规划的公共政策和公共管理；城市规划的实施是为了贯彻既定的公共政策，克服市场机制的缺陷，使城市空间资源等得以优化配置，力求经济效益、社会效益和环境效益的统一。另外，城市规划作为政府干预城市经济发展的重要手段，也存在着失灵的现象，即规划缺位或干预乏力，城市规划缺乏有力的法制保障；或者规划干预过度，对城市规划本身缺乏必要的监督。

关于城市规划的基本属性，则又包括以下五个方面。

（1）行政性。纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系。

（2）法制化或法定权威性。表现在规划行政权力源于法律和立法制度，所编制的城市规划文本和图集，经过法定程序审核批准后，均具有法律效应，称为法定图则。城市规划作为城市政府的一项职能，在现代国家中有不同的起因和不同的立法授权方式，但政府的城市规划行政权力来源于立法授权却是相同的。例如，英国的城市规划作为城市政府的职能来源于公共卫生和住房政策，1909年英国产生了第一部城市规划法《住房和城市规划法1909》，这部法律授予地方当局编制用于控制新住宅区发展规划的权力；《中华人民共和国城市规划法》则赋予了城市人民政府和县级人民政府及其城市规划行政主管部门在审批、修改、公布、实施城市规划，以及城市规划行政执法方面的种种必要权力。我国通过城市规划法及相关配套法规的建设，使各级城市规划行政主体获得了相应的授权，规划行政管理的原则、内容和程序也得到了明确，从而使城市规划行政有法可依，城市规划逐步走上了法制化的轨道。

（3）专业科学性。现代城市规划的产生是基于实践的要求而出现的，是一门应用性很强的学科。由于城市的发展是有规律的，而城市规划学科在自身的发展中形成了很多理论、学说，形成了规划的体系。对城市进行规划与实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。

（4）着眼长远与可持续性、适度超前性。城市在不断变化发展，影响城市发展的因素也在发展变化，城市规划必须适应发展的需要，着眼长远，以利于城市的协调和可持续发展。

（5）公众民主性。城市规划要保证公共产品和服务的提供，这必然与现实的公众利益直接关联，如何在公共、团体与个人三者中权衡利益，体现城市规划的公开、公平、公正原则，越来越受到公众的关注。因而城市规划比其他政府职能更加强调公众民主性，更需倡导阳光政府和政务公开，更强调实施阳光审批与公众参与。

总之，城市规划作为一项重要而特殊的公共政策与公共管理，既具有公共政策与公共管理的共同属性，同时又更带有其自身的特殊属性。其中，法定权威性与公众民主性等应是其共同属性，而专业科学性、相对独立性、着眼长远与可持续性则是其特殊属性。所谓专业科学性，是指城市规划为一门工程科学与社会科学密切结合的学科，有其特定的专业术语与范式；所谓相对独立性，是指城市规划政策与管理“应该”相对地独立于党政领导干部的个人意志，尤其应避免头脑一时发热与随意干预；而所谓着眼长远与可持续性，则指城市规划政策及管理“应该”是当前建设开发与过去历史文化保护，特别是和将来长远发展三位一体与“完美”结合的产物。

（二）作为公共管理手段的城市规划功能分析

城市规划的意义在于它对城市发展的指导和控制。城市规划是通过对城市未来发展目标的确定，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并通过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展。国家的维持与发展总是需要依据一定的可操作手段，并贯彻于社会的各个不同的范畴和不同的层次。城市规划在经过相当长历史阶段的发展过程之后，尤其是在市场经济体制下，已经成为国家结构及其实务操作的一个组成部分，也是国家秩序运行和保障体系中的一员。在城市化和我国社会经济转型加速的21世纪，城市规划将承担越来越重要的功能，发挥越来越重要的作用。

城市规划的重要性具体体现在四个“作为”上。

（1）作为政府宏观调控手段。主要通过对城市土地及空间资源的配置和合理利用，涉及社会利益的分配，因此，城市规划是政府在城市地区实行宏观调控的最重要的手段，也是最有效的手段。

（2）作为市场游戏规则。从市场经济体制下城市规划的社会意义上讲，城市规划应当是一份城市全社会必须遵守的“公共准则”，城市规划的控制性，为市场提供了有序运作的基本规则。使不同组织和个人的经济行为能够在理性和协调的整体框架内进行。

（3）作为政策工具和信息导向。一方面，城市规划本身就是一种政策表述，它表明政府对特定地区的建设和发展在未来时段的行动；另一方面，城市规划也作为城市发展和建设的信息载体，无论是公共部门还是私人部门，只要它们本身需要发展或者它们处于发展的环境之中，就需要城市规划这样的政策框架和信息载体来作为它们自身发展决策的依据。

（4）作为城市建设“龙头”。城市规划将规划的意图、原则和知识贯彻到城市建设的过程之中，引导城市发展过程的各个参与者的行为方式和行为结果，同时城市规划通过社会所赋予的权力，运用控制性的手段对建设项目进行直接的管理，将它们纳入到法定规划所确定的未来发展方向上。这种强有力的引导和控制，就是将城市规划称作城市发展和建设的“龙头”的由来。

从城市规划的功能来分析，人们可以发现城市规划具有如下基本特点。

（1）城市规划以城市可持续发展为目标，来满足城市及周边居民最大限度的物质和文化需求。

（2）各级人民政府是城市规划的领导机构，各级城市规划管理机构是规划的具体工作部门。

（3）城市规划通过严格的“一书两证”制度和国家制定的有关技术规范，将法定的行政权力融合到具体的规划工作过程中。

（4）城市规划是政府的一项职能，规划管理权只能由市政府集中统一行使。

（5）公众参与和监督已成为城市规划发展的一个重要内容，同时也成为此后城市规划进一步发展的动力。

城市规划以城市及周边地区的整体利益为目标；以市政府及其所属的专业部门为依托；将强制性的行政权力合法运用到具体的工作环节中去；其管理具有独占性，其活动和行为必须接受公众的监督及社会舆论的批评和评价。可见，城市规划具有典型的公共管理特点。在社会经济转型期，城市规划由单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共管理，成为城市公共管理的一种重要手段。