二、城市公共管理的主要手段

城市公共管理的手段很多，主要有行政手段、经济手段、法律手段、技术手段、咨询手段等。这些手段各具特点，互有长短。因此，只有在城市管理中将这些手段有机地结合起来运用，才能把市民的主动性、积极性与国家的集中统一领导有效地结合起来，才能更好地发挥城市在现代化建设中的积极作用。

（一）城市公共管理的行政手段

所谓城市公共管理的行政手段，是指城市政府依靠行政组织，运用行政权力，按照行政方式来组织、指挥、监督城市和城市内各部门的各种社会经济活动。

行政手段的原意是通过职务和职位而不是通过个人能力或世袭的地位来管理，它十分强调职位、职限、职权的统一。按照行政管理手段本质要求，城市各级组织和领导人职责和权力范围是有严格规定的，各级之间的关系是明确的。搞好对城市社会经济活动的行政管理工作，核心的要求是各级组织和领导一定要有责、有权、有才能。如果在职责与权力相脱离、职务与才能相脱离的情况下实行“行政管理”，就不可能是名副其实的行政管理。因为在这种情况下，本来是职务的领导，会变成个人的领导；各种行政责任就不能真正地承担起来，正常的社会经济活动秩序就会遭到破坏，城市管理工作效率的提高和目标的实现就会受到阻碍。科学地进行城市管理，要求各级行政组织的建立必须符合城市发展的内在联系，要求各种行政管理手段的采用必须符合管理对象的实际情况。

行政手段是社会主义城市管理的重要手段，但不是唯一的手段。如果不适当地扩大行政手段的应用范围，那将会给城市建设带来危害。这主要是因为行政手段本身是有局限的，主要表现为：行政手段不注意不同经济利益的要求，是无偿性的。而实际上，城市生活中人们的许多活动的取向却与经济利益是密切相关的。因此，如果不适当地扩大使用行政手段这种方式，就会损害城市居民正当的经济利益。行政管理手段强调管理权利的高度集中，高层决策者往往拥有管理的全权。由于人们认识的局限性，高层决策者很难及时掌握外界各种活动信息，而城市本身作为一个动态开放系统是在不断通过同外界进行信息交流而适应外界变化的。因此，过分夸大行政手段容易削弱城市对外界环境的适应性。此外，行政管理手段带有强制性，它只注重工作关系，不重视人与人之间思想感情的交流。而现代城市居民的需要却是多层次、多样化的。

综上所述，在单一的行政手段的管理下，城市居民的各种需求不可能得到很好的满足。

（二）城市公共管理的经济手段

经济手段，是指依靠经济组织，运用价格、税收、奖金、罚款等经济杠杆，按照客观经济规律的要求来管理城市。

城市管理之所以必须运用经济手段，归根到底是由于还存在着国家和企业、企业与企业、劳动者之间的物质利益上的差别。而要照顾到各种不同的物质利益，光靠行政手段是不能做到的。此外，还因为在城市中，各部门、各地区、各环节之间存在着密切的分工协作关系，尤其是随着社会经济的飞速发展，这种分工协作关系千变万化，日益复杂多样。只有在对城市进行行政管理的同时，运用价格、税收、财政信贷等经济杠杆，激励城市各部门、各集团以及居民个人从自身的经济利益出发，把自身的活动与国家计划的意图和社会的利益结合起来，才能保证城市这个复杂系统的协调运作。

运用经济手段，从一定意义上说，就是运用经济杠杆管理城市。经济杠杆作用广泛，灵活高效，是组织城市社会各种活动、调节各方面的经济利益、推动城市高效率运行的有效手段。各种经济杠杆都反映和调节着一定社会经济利益关系，例如工资和奖金主要反映了劳动者的个人利益，调节着劳动者个人与国家和企业，以及其他劳动者之间的经济利益关系；企业基金和利润留存主要反映企业相对独立的经济利益，调节着企业与政府、企业与企业之间的经济利益；税收主要反映政府和社会的经济利益，调节着国家与企业、国家与劳动者及外资所有者之间的经济利益关系；信贷、利息等则是综合地联系着各方面的经济利益，调节着社会各方面的经济利益关系。因此在城市管理中，要自觉地利用经济杠杆这只“看不见的手”来间接地协调各方面的关系，从而使城市管理的各种经济活动的方向、内部结构、规模和发展速度等发生变化。

（三）城市公共管理的法律手段

城市公共管理的法律手段，从内涵看，是指国家根据广大城市居民根本利益，通过各种经济法律、法令、条例等法律规范和经济司法工作，调整城市中各单位、集团、个人在社会经济活动中所发生的各种经济关系，保证城市居民生产和生活在正常的秩序下顺利进行；从外延看，其范围并不是事无巨细并包罗城市这个“小社会”的一切方面和一切活动，而是仅指城市的建筑和发展的规划、城市房屋和市政公用设施的建设以及园林绿化和环境保护等方面管理的法律问题。

城市建设法律，是调整城市规划、建设、管理中各种社会关系的法律、法令、规章的总称，我国城市建设法规目前还没有形成完整的体系，还没有一部经全国人民代表大会或其常务委员会制定的相关法律，而只有为数不多的由国务院发布的行政法规和主管部门的规章。毫无疑问，科学地建立我国城市建设管理的法规体系是当务之急。要做好这项工作，必须以《中华人民共和国宪法》为指导，以适应全面开创社会主义现代化新局面的要求为原则，从实际出发，循序渐进，逐步形成完整的体系。

当前，我国城市公共管理实行法治具有较好的现实条件。主要表现在以下几个方面。

（1）党和国家十分重视搞好城市的公共管理工作，并且确定了一系列保护名胜古迹的方针、政策，这为城市建设法制化奠定了思想、政治基础。

（2）建国几十年来，我国城市建设管理中所取得的成功的经验和失败的教训，为城市公共管理的法制建设提供了必要的实践基础。

（3）随着国民经济的发展，城市人民对物质文化生活的要求也相应提高，要求城市有一个合理、方便、整洁、安全的生产和生活环境，已成为人们共同的愿望，这可以说是城市管理法制化的群众基础。

（4）正在进行的自上而下的经济体制改革和政治体制改革，为城市建设和管理的法制化提供了有利的条件。因为法律是由立法、守法、司法三个相互联系的方面构成的统一体，其中主要的是立法（形成各种法律规范），否则，就谈不到守法和司法，也就谈不到法律。

在实行“以法治城”的过程中，应首先抓好“城市规划法”、“市政管理法”、“住宅法”这三项基本法规的建设工作。然后，在这三项法律下面，还应有行政法规、部门规章等相配套，逐步形成体系。

1.城市规划法

这是调整城市规划制定和实施过程中各种关系的法规。其目的是为了科学、合理地制定和实施城市规划，保障城市有秩序地进行建设和协调发展，不断改善城市人民的生产条件和生活条件，促进城乡经济和社会发展。在规划制定方面，它规定规划的任务、原则、内容、编制和审批的权限，并且严格规定修改规划的程序和权限，防止规划多变。在规划的实施方面，它通过对城市土地利用的控制和对城市建设活动的控制，保证城市按规划进行建设。

2.市政管理法

市政管理是城市管理中的主体。广义地讲，它包括城市人民政府对城市社会、经济、文化等各方面的管理工作，即城市人民政府管理公共事业和公共事务的活动，包括城市道路、桥梁、公共交通、供水、排水、供热、煤气、防洪、园林绿化、市容卫生、风景名胜区、城市水源等的建设和管理。市政管理法的立法目的是为了协调各有关方面的关系，合理地组织市政建设和管理，提高市政设施的水平和市政工作的服务质量，以改善城市居民的生产、生活条件。

3.住宅法

这是调整公民之间、国家机关之间、社会团体之间、企业之间、各种组织之间以及它们相互之间的住房关系的法规。住宅关系包括住宅建设方面的关系、产权方面的关系、经营管理方面的关系和居住关系。《住宅法》既要保护住宅所有者的合法权益，也要保护居住人、使用人的合法权益，任何一方都不得非法损害他方的利益。

此外，在城市建设法规体系中，还有一项重要的法规，即城市环境保护法规。1979年国家公布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，有很大一部分内容涉及城市建设，因此，也可以把它作为城市建设法规体系的组成部分。

城市管理中除了以法治城，加强立法工作外，还有很重要的环节是守法、司法问题。在守法、司法这两个环节，必须注意以下几方面。

（1）要加强法制教育和宣传工作，提高各级干部和广大群众对建立城市管理法规的重要性和必要性的认识，自觉遵守城市管理的各项法规。

（2）要加强对法制工作的领导，建立与城市管理各种项目有关的强有力监督机构，为城市管理法规付诸实施提供组织保证。

（3）加强行政执法力度，严格执法。城市管理法规的执行，除了一些严重的违法行为需要由司法部门依法处理以外，大量的执法管理工作要由城市规划、市政建设等管理部门来管理。

目前，我国许多城市的规划部门、市政建设管理部门、房地产管理部门、环境保护部门，其机构和管理力量同执法的要求很不相称。一般表现为监督管理力量偏少，以致大量违反城市规章的事情无人去管，或不能及时发现，因而使法律及城市各项管理工作的作用大大削弱。城市公共管理要以法治城，只有在抓立法的同时，抓好执法力量建设，才能收到成效。

（四）城市公共管理的技术手段

城市管理技术手段，是指在研究城市各方面活动的表现、关系和变化规律的基础上，运用科技手段模拟实际的社会经济活动，建立数学模型，并通过对数学模型的计算、分析和研究，为城市的科学管理提供服务的一种手段。

在城市管理中应用现代技术手段，可以进一步深化对客观存在的经济规律的质的方面的正确认识，从而可以更好地预见在某些传统经济现象变动的情况下会引起的后果，并对社会经济问题进行模拟试验，对各种可能的方案进行优选，而不必在没有把握的情况下就以社会为试验室盲目进行试验。

在现代管理中，可应用的技术手段很多，下面只简要介绍线性规划、网络技术以及计算机在城市管理中的应用。

1.线性规划

线性规划是运筹学中研究得比较早、比较成熟、应用很广的一种数学技术手段。它主要是应用线性代数和迭代计算法，研究如何对现有的人、财、物等进行最合理的安排和使用，使系统所预定的目标取得最优化的手段。

线性规划一般包括以下三项基本要素。

（1）目标函数。也就是线性规划所要达到的目标值。一般来说，在线性规划模型中，只要求出了各项变量的数值后，就能使目标函数的数值达到最大或最小，如使所得的收益最大、利润最大，或者使资源消耗最小、成本费最低、运输路线最短等。

（2）约束条件。也就是要明确实现目标函数（最大值或最小值）的各项约束条件。所谓约束条件，是指各种资源的限制、时间的限制、市场需要的限制等。一般来说，这些约束条件均可以用线性方程来表示。假如以几何图形表示，这些方程或不等式都是直线。

（3）决策变量。目标函数和约束条件均由若干决策变量构成，这些变量的系数都是固定的常数；且所有决策变量的数值，要求是非负，即正值或零，不得为负数。若为负数，则没有实际意义。

应用线性规划模型来解决城市运输规划问题，特别有效。运输问题也称物资调动问题，是线性规划问题中一种特殊模型。它是研究在一定期限内如何以最低的运输成本，从若干个不同的供应点运输某种物资，供应若干个不同的需求点，并且同时能够适应各个供应点的供应量与各个需求点的需要量。简言之，它是研究如何将有限的经济资源以最有效的调配方案，运输到各个需要地，既能满足各地的需要量，又能使运输路线最短，从而使总运输费最省。

2.网络计划技术

网络计划是20世纪50年代后期发展起来的一门管理技术。它是运筹学中另一个研究得比较早，应用较广泛的技术手段。它是在运筹兼顾的思想指导下，以网络图的形式，反映管理对象中所有工作的逻辑顺序、相互联系和延续时间。然后，对图式的各项轻重缓急进行协调、优化，其结果可用来进行调度管理。在城市公共管理中，可以利用它来对工程建设、系统运行等具有内在逻辑联系的社会活动进行科学的组织和安排，以最短的时间，最少的人力、财力、物力消耗去完成各项工作任务。

网络计划技术中目前应用最多的是关键路线法（简称CPM）和计划评审技术（简称PERT）两种。

3.计算机的运用

随着科学技术与社会经济的发展，一方面，城市公共管理工作的各种资料、情况、报告等信息量迅速增多，数据结构及处理日益繁杂；另一方面，要求各级领导部门能够迅速而准确地进行决策，这使得传统的处理信息的手段和工具无法应付这种现代化管理的需要，从而要求采用更加有效的手段和技术。计算机的应用就是在管理现代化的客观要求下产生的。

计算机具有速度快，精确度高，记忆（储存）能力强，能自动进行计算的特点，可以准确而快速地处理城市管理中迫切需要解决的一些问题。

各种管理数学模型的建立，为发挥计算机在国民经济管理体系中的作用创造了条件；同样，使用计算机求解各种管理模型，为发挥管理数学模型的作用提供了可能。

像城市这样的社会经济系统，可以构造出抽象的模型来进行分析，并用计算机进行模拟实验（或叫计算机仿真）。比如城市人口系统，只要将初始年的人口数据输入计算机，就可以利用人口模型进行模拟，计算机就能显示出二十年甚至一百年的全市人口变化过程，并且打印出每一年的各种人口数据和人口状态曲线，从而为制定人口控制政策提供超强预测数据和决策依据。对于城市经济系统，只要能构造出数学模型来，用同样的办法也能预测今后若干年的经济发展状况，以便对各种经济政策所取得的经济效益进行评价分析。同样道理，可以把人口、经济、能源、交通和环境等各个系统的模型连接起来组成一个综合的城市模型，然后通过计算机模拟来研究城市未来的发展过程，制定最优的发展战略，从而为城市规划和城市管理提供科学的依据。

此外，为了使现代城市这个复杂的大系统能够在严密的规划、计划基础上协调发展，可运用的现代技术手段还有很多，如系统工程、系统动力学、各种预测手段，以及政策、策略模拟技术等等。

（五）城市公共管理的决策手段

城市管理中的决策手段，是指城市政府采用一定的决策方法，吸取智囊团或各类现代咨询研究机构中专家们的集体智慧，以帮助领导者对复杂社会活动进行决策的一种方式。

现代城市公共管理中运用决策手段，有其客观的必要性和可能性。从必要性看，随着现代社会化大生产的发展，社会分工的日益精细和人口数量的较快增长，使得城市这个大系统内部各种因素、各种结构、各种关系变得错综复杂。在这样一个庞大而复杂的社会系统中，领导者的决策又常常是涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策。显然，单靠领导者个人的知识、经验和智慧已经不够用了，必须运用咨询机构的力量来帮助决策。现代城市管理中运用决策手段，既能减少领导者决策的失误（特别是可以避免大的失误），又能集思广益，从而能比较充分准确地表达社会的需要，科学地确定各种发展目标和实施对策，以取得尽可能大的综合效益。近几年，随着我国经济建设的发展，各类咨询机构诸如政策研究机构、科技咨询机构、工程咨询机构、管理咨询机构、综合咨询机构、专业咨询机构等大量地涌现出来，这些咨询机构的发展，无疑为城市公共管理中运用决策手段提供了现实的可能性和客观条件。

为了充分发挥咨询机构在城市公共管理中的作用，领导部门在运用这种手段时还必须合理利用咨询机构的科学性和艺术性，国外称之为“智囊技术”。智囊技术很多，就国外目前常用的来说，有“头脑风暴法”、“哥顿法”、“对演法”、“特尔斐法”等等。

以“头脑风暴法”为例，它是一种用会议形式求取方案的办法。会议人数规定为6—10人，会议主持者并不指明会议的明确目的，而只是就某一方面的总议题要求与会专家无拘束地自由发表意见。会上不允许对别人的意见进行批评，主持人（特别是高级领导者）不发表意见，避免影响会议的自由空气，而是在不怀偏见的倾听中有目的地获取决策所需要的信息。这种手段在寻找新观念和创造性建议方面十分有效。据统计，运用“头脑风暴法”比一般会议产生方案的效率可提高70%。

“哥顿法”是与“头脑风暴法”相似的一种智囊技术，它是美国创造学家哥顿最早发明的。主要是通过会议形式让大家提出方案，但是研究什么问题、目的是什么，只有主持会议的人知道。例如，要想研制一种新型剪草机，会议主持者请大家就如何把东西切断和分离提方案；要设计一种新型屋顶，讨论题是让大家设想把一个东西围起来的手段。因此，在会议之前，主持人要为如何表达研究的问题，做好充分准备，当会议进行到适当时机，主持人就把问题揭开。

“对演法”也是一种重要的智囊技术，即方案由意见不同的小组分别去制定，然后各方面开展讨论，互攻其短，以求充分暴露矛盾；或者预先演习一个方案，故意设置对立面以供挑剔。通过这种手段得以尽量考虑可能发生的问题，从而使方案越来越完善，这种手段在进行竞争型决策时非常重要。在制订方案中，创造性的见解具有关键的意义。因此，开发创造性思维的手段和各种创造技法，也应包括在智囊技术之中。