一、城市公共管理的原则

（一）基本原则

城市公共管理应以城市运动的客观规律、国家制度和国情为依据，遵循如下的基本原则。

1.满足人们物质精神需要的原则

这一原则是城市性质的根本体现，也是进行城市公共管理的根本目的。它的基本含义是：根据城市运动的客观实际状况，按照它们不同的内容和性质加以管理和组织，为城市居民逐步创造合理的、美好的生活条件和劳动条件。

城市的居民首先是一个劳动者。这就要求城市首先应为他们创造一个良好的劳动条件。这种劳动条件不仅包括企业内部所应具有的完善、安全的生产环境，而且还包括城市市政工程建设可以提供的良好的条件和设施。因为城市要形成强大的生产能力，除了要建设大批的工厂企业外，还必须有与之相适应的各项配套基础设施，例如城市的供水排水、煤气热力、道路桥梁、电力电讯等等，这些都是城市生产不可缺少的物质条件。

城市居民还是一个消费者。劳动者在城市中的生活时间比他们的劳动时间要长得多，而且城市居民除了劳动人口外，还包括职工家属和退休职工等。因此，城市建设管理还必须保证为全体城市居民提供必要的住宅、娱乐场所、公共交通、公共生活服务设施、文化教育设施、医疗设施等生存资料和发展资料，不断绿化和美化环境，保护和促进人民的健康。

2.合理控制城市规模的原则

城市规模主要包括城市人口规模和地域规模两部分。虽然同样的人口规模，并不一定导致同样的地域规模，但是，在大多数情况下，城市的地域规模从属于城市的人口规模，两者成正相关关系。并且，城市的社会、经济问题主要是在人口规模上表现出来。所以，城市规模一词常常就是指城市人口规模。

城市人口规模的大小主要是由城市土地、自然资源、经济发展水平等因素决定的。如果城市人口剧烈膨胀，甚至超过当地自然力的“负荷极限”，便会产生一系列城市社会问题，西方学术界称之为“城市病”，其普遍的症状是：环境污染，住房紧张，交通拥挤，就业困难等。这些社会问题在我国的一些大城市尤其是特大城市中暴露得比较突出。

毋庸置疑，城市公共管理要为城市居民提供良好的劳动条件和生活条件，其基本前提是要合理控制城市人口规模。所谓合理控制城市人口规模，包括两方面的含义。

（1）通过对人口自然增长和机械增长幅度的合理调整，把城市人口规模控制在适度的范围内。控制城市人口规模应当因地、因具体条件而异，防止“一刀切”。这是因为，不同人口规模的城市各有其长处和短处。美国系统工程专家吉布森在分析了不同规模的城镇带来的效益和发生的问题以后，认为3—5万人可以获得“惬意的生活环境”，但是城市的经济效益差，这时随人口规模的增长，经济效益呈上升的趋势；当人口规模达到25万时，生活环境不如过去，但就业机会增多，城市所能提供的教育、文化、医疗条件更完善，经济效益有了明显的提高；当人口规模达到100万时，缺点就变得非常突出了，如住房紧张、交通拥挤、环境污染、失业等。基于这种分析，可以看到不同人口规模的城市具有不同的特点。如何根据这些不同类型城市的特点，有区别地、合理地控制城市人口的规模，是搞好社会主义城市公共管理的重要条件。

（2）合理疏导、调节城市人口在城市内部各个地区的分布密度。这里需要重点研究城市土地的管理问题。因为，虽然城市的土地规模是随城市人口规模而发生变化的，但反过来，城市土地控制合理与否也会影响到城市的人口规模，尤其是城市的人口分布密度。我国大城市目前在这方面存在的普遍问题是：城市人口在城市内部各地区的分布很不平衡，一般表现为市中心地带人口高度集中、高度拥挤，而边缘地带人口相对稀少。例如上海市中心区面积仅占全市总面积的2.3%，却居住了全市总人口的50.9%，每平方公里的密度为40900人。

造成这种人口分布不平衡状况的原因，除了社会、经济、历史原因外，很重要的原因是由于长期来我国城市土地无偿使用，城市企事业单位或居民无论在市中心还是在边缘地区都是在吃无偿用土地“大锅饭”。其结果是使城市人口大规模地向生活条件、服务设施比较好的市中心聚集，而边缘地区和新开发区则很少有人去问津。要改变这种人口公布不平衡状况，必须改革城市土地的管理体制，改革的方向就是要将无偿使用改为有偿使用。应当将马克思主义的地租理论应用于城市公共管理，用税收手段调节人口的地域分布，对各种居住区征收“级差土地税”，对占用城区、近郊区土地和优质土地者，课税重一些；对占用远郊区土地、荒地、劣质土地者，课税轻一些，使城市人口的密度分布逐步趋向合理。

（二）系统管理的原则

系统一般具有三个特点。

（1）系统是一个由若干部分（要素）以一定结构组成的互相的整体。

（2）系统整体可以分解为若干基本要素。

（3）系统整体有不同于各组成部分的新的功能。

城市管理中坚持系统的原则，就是要将系统的思想和方法作为研究、分析和处理城市管理问题的准则。这也是现代城市管理区别于传统城市管理的重要特点之一。

从城市公共管理角度看，城市这个大系统可分成人口、教科文、城建、经济、能源和服务等几个子系统。每个子系统下面又可分成若干子系统。一般来说，在城市公共管理中贯彻系统分析的原则，需要解决好以下四个方面的问题。

1.强调城市管理的整体效应

整体效应是系统论中最重要的观点。它要求管理人员树立整体观念、全局观念，不要只注意一些专门领域的特殊职能而忽视了更大系统的总目标，更不要忽视自己所在的这个系统在更大系统中的地位和作用。在我国，城市公共管理的总目标就是要为人民创造良好的生活和劳动条件。但是，这个总目标过去在城市管理中往往被忽视。在宏观上，注意经济效益多，注意环境效益和社会效益少；在微观上，各部门往往只注意自己部门的发展，强调本部门的重要性，而忽视了自己作为子系统在城市这个大系统中的地位和作用。其结果是城市大系统内部比例失调，严重影响了城市的健康发展。强调城市管理中的系统原则，就是要防止出现这种偏差，做到始终从城市系统这个整体出发，研究系统与环境以及系统内诸要素与系统之间的关系，并在此基础上做出正确的决策，组织、协调、综合系统内一切活动和工作，使系统有效地达到共同的目标。

2.加强城市系统内部的协调性

按照系统管理的原则，把城市系统内部所有的活动连接起来，不仅要注意纵向垂直的组织关系，而且要强加诸子系统之间的横向联系，从而使诸子系统的策略目标为系统的战略目标服务。城市公共管理就是要在客观上达到城市经济系统、社会系统、市政系统三大分系统平衡协调的前提下，加强分系统内部各子系统之间的协调，只有这样，才能提高城市的功能和效益。

3.注重城市系统对外界环境的适应性

城市是一个动态开放的系统，处在全国乃至世界这个大环境中，因而城市系统同外界环境始终存在着相互影响、相互作用的动态联系。城市系统正是在与环境的相互影响中达到动态平衡的。因此，为了始终保持城市系统在环境中的适应性，必须掌握城市的动态特性，也就是研究城市的人员流、物质流、能源流、资金流和信息流在时间上的变化规律。

4.必须建立系统内外的信息反馈网络

在现代城市中，信息在物质、能源、资金以至人员的管理中往往起着决定性的作用。信息资源的共同的充分的利用，对城市系统的有序运行和未来发展有着十分重要的意义。一个现代化的城市，组织严密，关系复杂，情况千变万化，如果不能有效地对大量信息进行收集、储存、传送、加工和利用，则会造成工作失误。同样，一个现代化系统的管理控制，是通过系统信息的控制来实现的。这里尤其要重视信息反馈的作用，只有反馈正常，城市才能不断发展。

（三）社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则

所谓坚持社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则，就是要从城市发展总体战略目标出发，对经济活动、社会活动、环境条件做全面的综合的规划管理，以使城市社会、经济、环境效益得到协调发展。当前，在我国城市管理中，贯彻社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则，着重需要解决以下四个方面的问题。

（1）在生产和生活关系的问题上，要坚持生产、生活并重。反映在投资结构上，就是要使生产性建设投资与能源、交通、生活服务设施、污染处理等所谓的非生产性建设投资相适应。我国生产性建设投资比重曾长期维持在80%的高水平，而住宅和城市市政建设的投资则在10%左右徘徊。现代城市中住宅和城市市政建设的投资应占基本建设投资的30%左右较为合理。

（2）在加快住宅建设的同时，注意市政设施的合理配套。联合国有关研究报告指出，住宅与市政建设投资之间须保持事实上的比例，后者应是前者的50%—100%，才能互相配套。而我国这方面的比例关系，还没有达到这个水准。

（3）国家重点项目的建设与管理要协调。不能只注重重点项目建设，而忽视相应的规划管理。

（4）要坚持物质文明和精神文明共同发展。

（四）集中统一管理的原则

所谓城市的集中统一管理原则，是指实行城市管理的统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配、统一管理。

实行城市的集中统一管理，是城市本身发展规律提出的客观要求。城市是完整的系统或实体，城市不仅要有工厂，而且要有基础服务设施。按社会化分工的一般规律，城市政府主要是搞好市政建设和公共服务，为企业提供优良的投资、生产、经营环境，为人民提供丰富的衣、食、住、行以及各种教育设施及文化娱乐场所。城市政府要把各个部门协调起来，创造这样的环境，就必须实行集中统一管理。多年来，我国城市管理体制条块分割，政企不分，使城市无法集中管理。针对这种情况，当前需要解决的主要问题是，通过城市经济体制的进一步改革，打破条块分割，实行政企分开。政府要从管生产的事务堆中解放出来，集中力量搞好城市本身的管理。其主要职能是建立一个统一、健全的城市管理机制和网络，逐步达到“市长管城市，厂长管生产”的目标。