二、公共管理的主体

不同层次的公共事务需要不同的管理主体，即公共管理是由国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理构成，因此就形成了以政府为核心的公共管理主体体系。公共管理发展的一个重要特征是管理主体构成的变化。一方面，作为公共管理机构最重要组成部分的政府，其管理职能和管理方式必然要随着时代的发展而转换；另一方面，越来越多的社会组织参与公共管理，使公共管理主体的行为特征发生了许多明显的变化。

确切地说，政府职能的转换仅仅意味着政府职能的重心和管理方式的变化。政府职能主要包括两大类，即政治职能和公共职能。在人类社会相当长的时间内，政府职能的重点是政治职能，特别是实行阶级统治和维护政治秩序的职能发挥得尤其充分。在社会生产力极大提高和社会生活日益丰富的情况下，阶级统治的稳固和社会的稳定不仅要求强化政治控制，而且还要求基本的经济保障和社会公正。因此，政府的公共职能越来越重要，并不断得到加强，政府的公共管理成为整个社会正常运行必不可少的条件，政府日益成为社会的核心机构。在一定意义上，政府的公共职能部门是统治阶级为了维护其统治的合法性，通过提供大量公共服务来寻求广泛的社会支持。从某种意义上说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力。社会本身的繁杂性决定了公共事务的广泛性和复杂性，政府绝不可能将社会全部公共事务都纳入自己的公共管理范围内。因此，政府所承担的公共管理职能是有限的。同时，政府承担的公共管理职能所涉及的公共事务也是不断调整和变化的。

政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能是由政府来提供，主张多元化供给并不能全盘否定政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。在很多方面，政府不必直接提供公共物品，它通过有效的激励性制度来鼓励其他社会主体参与供给、也可以通过集体购买的方式满足公众的需要。政府的核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。

公共管理活动的公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共物品供给的广泛参与性，社会公众对公共管理活动的参与，除了通过各种渠道对政府决策产生影响外，还表现为在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共物品的单一化转变为民营化，将其投放市场，以竞争招标的方式，由社会组织来承担。由此形成以政府为核心的、多元化组织参与的公共物品供给体系。

可以认为，公共管理的主体应该包括两个层次：第一层次，行政权力性组织；第二层次，非政府公共组织。依照以上的分析，可以总结出公共管理主体基本具有的一些共同的特征。

（1）服务性。公共管理的主体以实现公共利益，服务于社会公共生活作为其根本宗旨，公共管理主体形成就是为了满足社会公众在长期的生产、生活中形成的共同的利益，因此服务性就是公共管理主体所具有的基本属性。

（2）公益性。公共管理在从事公共事务的管理活动中，都会把如何代表好社会公共的利益，实现好社会公共的利益作为主体的目标价值，它们不以营利为目的，同时也不允许以牺牲社会公众的长远和整体利益来换取短期的局部的利益，这些都体现了公共管理主体公益性的特征。

（3）社会性。公共管理主体直接从事社会事务的管理，它承担社会的职能，服务社会的宗旨无处不体现出社会性。公共管理主体的主要职责就是要从复杂的社会事务中进行分析、规划，组织社会中的人力、物力、财力管理社会。解决的效果如何是以公众的满意与否作为主要衡量标准的。因此，公共管理的社会性存在于公共管理过程的各个阶段。

（4）职能性。公共事务所具有的复杂性、多样性、层次性等特点决定了主体必须根据社会进行专业化的分工，每一个公共管理的部门必须承担一部分相应的职能，以专业化的方法、手段使公共事务得到快速、合理的解决。

（5）法制性。公共管理的主体代表着社会公共利益，但是它的产生及其活动方式不能超越于国家法律之上。在公共管理主体的产生环节上，公共管理组织必须根据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法进行审批和设置。在活动方式上，公共管理组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关的法律法规，在法律的范围内自觉履行公共管理的职责。

（6）渗透性。在现代社会，政府组织与非政府进行着合理的二元分化和相互渗透。在政府与非政府组织的关系模式上，前者对后者进行着渗透和管理，同时后者也对前者进行着必要的监督，两者之间形成良性的互动关系，使得彼此各得其所，获得全面的健康持续的发展。否则，两者要么畸形地发展，要么陷入停滞的状态。

同时也可以看出这两个层次之间的区别是：第一层次的公共管理主体具有鲜明的政治性，它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志，优先保证统治阶级政治利益的实现；而第二个层次的非政府公共组织，其主要职责是为社会公众和社会生活提供必需的公共产品和服务，但是这些部门在管理过程中仍然要坚持统治阶级所确立的政治方向，贯彻统治阶级的政治意图，它所涉及的具体事务，大量的是管理技术层面的问题，而不是政治层面的问题。