一、公共管理的内涵

公共管理是西方国家在20世纪80年代以后，伴随着行政管理的改革而出现的一个新概念。对于公共管理的定义，国内外的学术界以及政府部门至今还没有一个比较统一的看法。从一般意义上来讲，公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。在此，对公共管理内涵的理解要注意以下六个方面。

（1）社会公共事务的管理，并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务等。

毋庸置疑，教育、科技、卫生、体育等公共事业，社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序、环境保护等社会性公共事务都属于公共管理的客体。但是，公民参与政治活动、选举国家或地方政府的领导人，国家制定和修改宪法、法律，中央政府对经济的宏观调控，这些国家和政府公共事务同样是社会公共事务的重要组成部分。

（2）社会公共事务所指的“社会”是相对的，横向层面暂且不论，即使在纵向上也可划分为多个层次，比如全球、全国、地区（例如我国的省、市、县、乡）、社区。在不同的层次上，社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。

在全球层次上，控制全球性生态环境恶化是重要的社会公共事务；在全国层次上，国家安全和宏观经济发展是重要的社会公共事务；在地区层次上，社会治安、公共设施是重要的社会公共事务；在社区层次上，社区秩序和环境优化是重要的公共事务。

（3）社会公共事务所指的“公共事务”，不仅包括人们公认的，涉及所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人（如某些组织或集团）甚至个别人相关的事务。公共事务与私人事务之间并没有一道不可逾越的鸿沟。一些私人事务表面上只涉及少数人，但很可能通过某种放大机制直接或间接地对他人产生影响，从而演变成为全社会必须面对并加以解决的公共事务。组织与集团共同面临和关注的问题，具有一定的社会效应，也同样会成为社会公共事务的一部分。

（4）公共管理的理论与实践研究，十分需要引进治理理论的相关内容。治理理论的精髓可归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字，由此可以把公共管理看成是“共同管理社会公共事务的活动”，尤其是把它大致分为“政府管理”与“社会治理（包括政府治理）”两个阶段，其目的也是为了突出“参与、互动、合作、服务”的思想。

（5）无论从理论还是从实践的角度看，公共管理绝不仅仅关注与“公共利益”相关的问题。公共管理应该追求和谐的社会利益，即要维护、增进与分配具有社会分享性的公共利益、具有组织（集团）分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益之总和的社会利益。在社会利益中，公共利益是核心，但不是唯一的组成部分。随着人与人之间的关系日益紧密，整个社会的关联度越来越强，私人事务的外部性日渐凸现出来。在解决公共事务的过程之中，除从根本上要谋求公共利益，特别是国家利益外，不可避免地会涉及具有组织（集团）分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益，若这些正当的共同利益与个人利益得不到合理维护，则公共利益必将受其极大影响。

（6）公共管理主体之所以被视为“由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系”，不仅是因为它符合公共管理实践，较好地解释了为什么不同的管理主体，会在多样性的社会公共事务中发挥各自独特的作用，而且更为重要的是，这样可以把“政府、非政府公共组织和民众”三者以及它们之间的关系，与各自在公共管理中所发挥的作用，作为公共管理研究视角中的三个维度，以此整合并构建新的公共管理理论体系。