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所谓群众自治制度，是中国人民根据法律规定，在所居住的社会基层区域内，进行自我管理、自我教育和自我服务的一种制度。它带有基层性、群众性和自治性的特点。基层性，是指人民群众的这种自治，实施于自身居住的社会基层区域内；群众性，是指凡在居住区域内的公民，包括工人、农民、知识分子、军人、商人、学生，不分职业、性别、年龄，都参加自治组织，开展自治活动。自治性，首先意味着具有一定的自治权。凡属本居住区内群众自己的事，均由自治组织自行决策，自己办理，只要不违反法律，任何人不得干涉。本居住区内的领导成员，由本居住区公民直接选举产生，不需要国家政权机关委派。其次，自治性意味着群众自治组织不是一级政权组织，它所规定的公约、民约和条例只在本居住区内起作用，且不具备法律效力。

在中国，基层群众自治制度主要包括两个方面：农村的村民自治制度与城市的居民自治制度。

一、村民自治制度

1.村民会议与村民代表会议

村民委员会是农村村民自治——直接参与的一种组织形式。但村民自治除了通过村民委员会外，还通过村民会议、村民代表会议这些组织形式。有的地方还有村民议事会形式。

村民会议由本村18周岁以上的村民组成；召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加或者有本村2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。村民会议由村民委员会召集。有1/10以上的村民提议，应当召集村民会议。

《村民委员会组织法》将村民会议的权力归纳为以下几方面：

（1）制章权。即有权制定和修改本村的村民自治章程和村规民约。村民自治章程是本村村民自治的基本规范，全体村民应当遵守。村规民约是关于村民自治中有关具体事项的规定，是一种村民的共同约定，因而，全村村民也应遵守。村民自治章程、村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

自治章程、村规民约一经制定，须报乡（民族乡、镇）的人民政府备案。

（2）任免权。即有权直接选举产生主任、副主任和委员组成村民委员会；也有权罢免村民委员会成员，选举村民委员会。凡是年满18周岁的本村村民都享有选举权和被选举权，但是，依法被剥夺政治权利的人除外。有选举权与被选举权的村民名单，应当在选举日的20天以前公布。

村民委员会的选举，经由村民会议或者各村民小组推选产生的选举委员会主持。本村有选举权的村民有权直接提名村民委员会成员的候选人。候选人的名额应多于应选名额，实行差额选举。有选举权的村民的过半数投票，选举有效。选举实行无记名投票的办法，并应设立写票处。投票结束后，必须公开计票。候选人获得参加投票村民的过半数的选票，始得当选。选举结果应当场公布。

罢免村民委员会成员，须由1/5以上有选举权的村民联名提出要求。罢免要求应当包含罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免要求提出后，村民委员会应当及时召开村民会议进行投票表决。全村有选举权的村民的过半数通过，罢免案即生效。

（3）决定权。即有权讨论决定涉及村民利益的有关事项。包括：乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；村集体经济所得收益的使用；村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；村民的承包经营方案；宅基地的使用方案；有权根据乡级人民政府提议，讨论是否同意关于村民委员会的设立、撤销或范围调整；以及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议所决定的事项同样不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

（4）评议权。即有权每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。

法律规定，村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民提议，村民委员会应当召集村民会议。

从我们对法律有关规定的理解看，村民会议应为全村村民自治的权利机关。它从法律、制度，组织形式上保证了村民自治的实施。因此，在那些实施得较成功、运作得较正常的乡村里，村民会议有很好的权威性，使干部经常感受到民主监督的存在。那里的村民与干部称之为“小人代会”。当然，在有些地区或者村民会议很少召集，或者召集起来也走过场。除了其他因素外，村民会议本身也有不便操作的一面：①在一些较大的村，村民人数过多，居住过于分散，召集开会十分困难；②由于村民素质参差不齐，难以切实地发扬民主，深入地讨论村务。

（1）性质与服务。按照法定性质，村民委员会（村委会）是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督。村民委员会的任务主要包括以下几个方面：①办理本村的公共事务和公益事业。如修桥、铺路，兴办托儿所、敬老院，搞好公共卫生，开展群众性的文化娱乐活动等；②调解民间纠纷，促进村民团结、家庭和睦，协助维护社会治安；③向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；④支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；⑤维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和权益；⑥依法管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；⑦宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；⑧在多民族村民居住的村，还应当教育和引导村民加强民族团结，互相尊敬、互相帮助。

（2）设立与组成。村委会应根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。从中国的实际情况来看，村委会设在自然村为宜。自然村是历史上自然形成的村民居住的基本单位。在自然村里，村民的生产、生活联系一般比较紧密，有较多的共同利益，村民之间一般较熟悉，许多事情大家看得见，管得着，便于实行村民自治。但由于中国的幅员辽阔，各地发展很不平衡，自然村的大小、人口密度、经济发展水平又有很大差别，村委会的设置也不能搞“一刀切”。从目前情况看，各地村委会的设立情况分三种：①在一个自然村设立一个村委会；②南方和一些山区自然村较小（20户以下）的地方，则在几个自然村设立一个村委会；③北方一些地区，自然村往往拥有几百甚至上千农户，就在一个大自然村分别设立几个村委会。就全国范围来看，第一种居多。村委会的设立、撤销和范围调整，均须由乡（民族乡、镇）的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县人民政府批准。村委会由选民直接选举产生的主任、副主任和委员组成，共3～7人。其中有适当名额的妇女和少数民族的成员。每届任期三年，可以连选连任。按规定，村委会组成人员不脱离生产，根据情况，可以给予适合的补贴。任何其他组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

（3）工作原则。村委会工作中凡涉及村民利益的有关事项（见村民会议“决定权”所示），都必须提请村民会议讨论决定，方可办理。村委会决定问题，采取少数服从多数的原则。村委会开展工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。

（4）村务公开。《村委会组织法》明确规定，村委会实行村务公开制度。凡由村民会议讨论决定的事项及其实施情况，以及国家计划生育政策的落实方案、救灾救济款物的发放情况、水电费的收缴以及涉及本村村民利益和村民普遍关心的其他事项，都应当及时公布。其中涉及财务的事项，法律规定，至少每六个月公布一次，接收村民监督。应当说，财务公开是村务公开中的重点。

村务公开的目的是让群众参与管理和监督村里的公共事务和公益事业。每一次村务公开后，村委会要及时广泛听取群众的反映和意见。对群众提出的问题，要及时作出解释，对群众提出的要求，要及时予以答复，对大多数群众不赞成的事情，要坚决予以纠正。

公开的内容要简洁明了，便于群众了解。公开的形式和方法可以根据实际情况因地制宜、灵活多样，如采用张榜公布、有线广播、召集村民会议或村民代表会议等方式。各村可在本村适当的地方，建立专门的公开栏，进行张榜公布。村委会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。村民有权就村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况，向乡（民族乡、镇）人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

（5）组织结构。按照村委会组织法规定：村民委员会根据需要可设人民调解、治安保卫、公共卫生等专门委员会。村民委员会成员可以兼任专门委员会的成员。人口少的村的村委会可以不设立专门委员会，由村委会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。人民调解委员会负责调解本村民事纠纷、经济纠纷、家庭纠纷，调解乡村社会的各种矛盾，维护安定团结的局面。治安保卫委员会负责保护村民生命财产安全，打击各种犯罪活动，及时制止赌博、盗窃、斗殴等违法活动，消除村民生产、生活中的不安全因素，为乡村经济和社会发展提供良好的外部环境。公共卫生委员会，因地制宜地定期组织环境卫生活动，搞好本村卫生工作的规划及组织实施，预防各种疾病的发生等。除了组织法所规定的几个委员会外，有的地方还根据实际情况设立了民政委员会、妇女工作委员会、青年工作委员会等。

村民委员会组织法规定村民委员会可以设立若干村民小组。村民小组按村民居住状况设立，小组长由村民小组会议推选。组长负责召集村民小组会议，组织本组村民开展自治活动。

（6）与村民会议关系。村委会一般在村民会议上由村民直接选举产生，对村民会议负责并报告工作，接受村民会议的审议。村委会组成人员须接受村民会议的评议。村委会负责召集村民会议，并将法定应当由村民会议讨论决定的事项提请村民会议讨论决定。

（7）与政府关系。村委会不是政府机关，也不应是农村基层政府的附设机构。因此，法律规定，乡（民族乡、镇）的人民政府对村委会的工作应当给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

（8）与党组织的关系。中国的村民自治，不是摆脱执政党领导，相反是在中国共产党领导下进行的。这是由中国的历史与现实国情决定的。因此，党在农村的基层组织，包括基层党委、党总支、党支部应当按照党章进行工作，发挥领导核心作用。“领导核心”主要应体现为如法律规定的那样“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”　，而不是取代村民自治，对村民委员会发号施令。

二、城市居民自治制度

1.居民委员会的组成与任务

居民委员会按居住状况、人口多少、便于群众自治的原则，在基层人民政府或派出机构的指导下，由居民户组成。一般在100～700户范围内成立。

按照居委会组织法的规定，同时各城市又根据本地实际情况，产生了相应的实施措施、条例等地方性法规。综合起来，居委会的主要任务有：

（1）宣传宪法、法律、法规及政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行应尽的义务。

（2）爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明活动，如创建文明小区、文明家庭等。

（3）办理本居民区的公共事务和公益事业。

（4）开展社区服务，兴办便民、利民服务事业。

（5）调解民间纠纷，促进家庭和睦、邻里团结和社会安定。

（6）协助维护社会治安。

（7）协助人民政府或派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。

（8）向人民政府及其派出机关反映居民的意见、建议和要求。

（9）监督居民公约的履行等。

（1）居民委员会。居委会组织法规定，居民委员会由主任、副主任和委员共5～9人组成，多民族居住的地区，居委会中应当有人数较少的民族的成员。居民委员会的主任、副主任和委员，由本居住区有选举权的居民或由每户派代表产生。居委会每届任期3年，可连选连任。

（2）居委会组织法规定，居委会可根据需要设人民调解、治安保卫和公共卫生等工作委员会，居委会成员可以兼任专门委员会的委员。居民较少的委员会可以不设专门委员会，而由居委会委员分工负责相应的工作。各工作委员会的职责与村民委员会各专门委员会的工作职责相似。

（3）居民小组。根据居委会组织法的规定，居民委员会可分设若干居民小组，小组长由本组居民推选。居民小组可选举2～3名代表参加选举居委会主任、副主任及委员，选举2～3人参加居民会议。居民小组在居委会的指导下开展最基层的自治工作。

3.居民会议与居民代表会议

居民会议是城市基层自治组织的最高组织形式，是群众自治组织的权利机构。居民委员会组织法规定：居民会议由18周岁以上的居民组成。居民会议可以由全体18周岁以上的居民参加，也可以每户派代表参加，或者由每个居民小组选举代表2～3人参加，必要时，可邀请所在地机关、团体、部队、企事业单位代表参加。

居民会议由居委会召集和主持。有五分之一以上的18周岁以上的居民，或者五分之一以上的户或三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。居民会议必须由全体18周岁以上的居民或户的代表或居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定由出席人的过半数通过。居民会议有权选举、撤换和补选居委会成员。居委会议讨论制定的居民公约内容不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触。

居民代表会议。居民会议同村民会议一样，在实际的运行过程中有着许多难点。各地在探索实现城市基层民主、健全选举制度的过程中找到了居民代表会议这一较好的民主形式。如上海市卢湾区五里桥街道就建立了居民代表会议制度，有效地发展了它在民主选举、民主监督、民主决策和民主管理中的作用。但是，也要防止走向另一个极端，即只重视居民代表会议而不重视居民会议的制度。因此，在实施居民代表会议制度中，要注意对居民代表的监督，使他们具有深厚的民意基础。

1.谈谈你对人民直接参与制度与民主政治建设之间关系的看法？