第三节　人民信访制度

一、联系群众的重要渠道

人民群众的信访活动，是发扬社会主义民主的一条重要渠道。因为人民群众可以通过信访活动，揭露各种不同层次的矛盾，从而维护自己的民主权利。人民群众向各级党和政府的来信来访，是各级领导机关及其领导人员观察社会动态、了解群众情绪、倾听群众呼声的窗口。信访活动的意义表现在以下三个方面：

1.有利于人民群众参与国家和社会事务管理

改革开放以来，随着我国社会主义民主的进一步发扬，人民群众的主人翁意识日益增强，参与国家和社会事务管理的积极性越来越高。近年来，这类来信除了数量增多外，还有两个明显的特点：一是来信者的层次较高，有不少是专业技术人员、教师、离退休干部、厂长经理等；二是来信内容的质量也在提高，来信牵涉政治、经济、文化、教育、科技、市政建设、市容环境、社区管理等各个方面，有事关经济发展大局的宏观计谋，也有与人民生活密切相关的微观意见。人民群众运用信访形式进行参政议政活动，对改革开放和经济发展、社会进步起着积极作用。因为，在人民群众中确实蕴藏这一股社会参与的积极性和丰富的智力资源，有了群众的献计献策，政府的决策就能正确地反映客观实际和群众的根本利益，并能更好地变为群众的自觉行动。

2.有利于人民群众行使民主权利，进行社会监督

人民群众通过信访渠道实施社会监督的活动，主要体现在以下三个方面：

（1）对各级党和政府机关及其工作人员存在的腐败行为进行检举揭发，督促党和政府清除腐败，纠正不正之风，维护各级党政机关廉洁、高效的良好形象。

（2）对党和政府的勤政廉政工作提出积极的批评意见和建议，推动党政机关的勤政廉政建设。

（3）对立法机构、执法机构是否依法办事、秉公办事进行监督。事实告诉我们，我国人民群众的信访活动，是一种强大的社会制约力量。信访部门已成为实际上的“综合举报中心”。

3.有利于人民群众发表意见，宣泄情绪

接受人们的情绪宣泄也是信访活动的重要组成部分。改革开放以来，我国人民生活水平提高了。然而，人们还有不少怨言和牢骚，对现状仍有诸多不满。心理不平，通过信访表达，是人们正常的社会心理表现形式。当前，城市群众的信访活动，有冲着下岗待业困难，有冲着政府机关腐败风气，有冲着市场秩序缺乏规范，有冲着社会治安整治不力，也有的是冲着办事不公、分配不公等。一个时期以来，人们对旧城区改造、土地批租中的动拆迁问题颇有抱怨，来信来访，诉说衷肠；或发牢骚，讲怪话，少数人情绪偏激，溢于言表。社会矛盾和问题日积月累会形成一定能量。这种能量应通过适当方式经常得以微量、平缓地释放，如采取“压”和“捂”的办法，则越积越大，最后一旦巨量激烈地释放出来，便会成为一种冲击波，对社会起到消极甚至破坏的作用。因此，社会就需要一个渠道来承担这方面的功能。

二、信访者的权利、义务和信访投向

宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复；由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利；公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。这些规定，实际上为信访者的基本权利提供了可靠的宪法保障。《信访条例》同时也规定了信访者的权利和义务。

1.信访者的权利

所谓信访者的基本权利，大致包括以下几个方面：

（1）建议、批评权。即有权通过信访，对党和国家机关及其工作人员的工作，提出各种建议和批评意见。这样，有利于党和国家机关广泛吸取群众的智慧，作出符合民意、符合科学的决策，也有利于党和国家机关及其工作人员及时纠正那些脱离现实、违背民意、违背科学的决策和官僚主义作风。

（2）反映、查询权。即有权通过信访，向党和国家机关反映个人或集体在生产、工作及生活中遇到的各类矛盾和困难，以求协助解决。或者向党和国家机关询问有关法律、规章及方针、政策的具体情况。

（3）控告、检举权。即有权通过信访，向党和国家机关揭发党和国家工作人员以及其他人违法、违纪、严重失职等事实。

（4）申诉、赔偿权。即有权通过信访，向党和国家机关申述自己权益遭侵害的事实，并要求处理；或者要求依法赔偿因国家机关及其工作人员侵犯公民权利而造成的损失。

（5）求复权。即有权通过再次信访，要求有关部门对自己曾在信访中提到的问题予以答复、解释，了解处理结果。

2.信访者的义务

有权利，也必有义务。权利和义务的一致性，是每一个信访者所必须遵循的。信访者的基本义务主要有：

（1）遵守法纪。即必须按照法律、法规、党和国家的方针、政策办事，遵守信访部门的各项规章制度。不能以信访为名，无理取闹，聚众肇事，搞无政府主义。不得冲击国家机关，影响公务。

（2）信守事实。即必须从事实出发，实事求是地反映情况。宪法第41条规定，公民在行使申诉、控告或者检举的权利时，“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。

（3）保守机密。信访者在确定信访目的和内容后，必须要考虑信访投向，亦即通常所说的“信访往何处”、“去何处上访”。信访投向，可以根据以下两点来选定，即：“横向对口”、“纵向对级”。党和国家机关自上而下分成职权范围不同的好几级；而同一级中又分不同职能的不同机关，如国家权利机关、国家行政机关（政府）、国家审判机关、国家检察机关等；在同一个机关中又分各种不同的部门。所谓“横向对口”，即根据自己的信访内容和各种机关及其部门的职权范围，尽量选择对口的机关乃至部门作为信访投向；所谓“纵向对级”，即自己的信访内容属于哪一级机关职权范围的，就以该机关为信访投向。一般来说，不宜越级信访，以免上级转下级，耽搁时间。至于下一级可以解决而不解决，或对下一级的处理结果不满意，则再向上一级信访，直至中央一级党和国家机关。

表11－1是信访内容与信访投向“横向对口”。

表11－1　信访内容与投向“横向对口”

（续表）

3.信访的接待和处理

接待和处理好信访，是信访得以见效的重要保证。中国共产党和人民政府对此十分重视。中央作出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（1951），颁布了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（1982）、《加强县一级纪检信访工作座谈会纪要》（1984），《中央纪律检查委员会关于处理检举、控告和申诉的若干规定》（1987）《信访条例》（1995）。最高人民检察院正式颁布了《人民检察院处理控告、申诉案例的规定》。卫生部拟定了《处理人民来信来访的程序》。各地、各部门、各系统也制定了一些有关法规和规章。1985年，黑龙江、贵州、山西、河南和其他一些省、市、自治区相继制定了地方信访法规和党政机关处理人民来信来访责任制。上述法规性文件，对信访工作的原则、机构、程序等作了规定。根据这些规定，全国设立了各级信访工作机构，建立了一些具体接待制度，使信访的接待和处理工作有程序、有规范地进行。

（1）信访工作机构。信访工作机构是接待和处理群众来信来访的职能部门，是领导机关的耳目和助手。中国共产党中央、全国人大常委会和国务院均设信访局，中国共产党中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院设信访室（厅），中央各部和国务院各部、委、直属局设信访处（室）。各省、市、自治区党委、人大常委会和政府，有的分别设立信访处，有的联合成立信访局或信访办公室。地（州）委、行署一般联合设立信访办公室或分别设信访科。县、市级党委、人大常委会和政府，多数联合设立信访办公室，有的分别设立信访科。乡级党政机关，有的设立了相应的信访机构，有的配备了专职或兼职干部。这些机构，在全国上下形成了一个比较完整的信访接待和处理体系，做到件件有着落，事事有结果。信访工作在各级人民政府领导下，坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。各级行政机关的负责人应当批阅重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的问题，检查指导信访工作。

（2）各项具体工作制度。各级信访部门，特别是县级信访部门，在信访接待和处理工作中累积了很多经验，建立了一些行之有效的具体制度。例如，山西省人民政府建立了群众建议征集制度，设立了“群众建议征集处”，专门负责征集群众建议的具体工作。规定收到群众的建议信后，一星期内进行分类转送，两个月内由省政府办公厅向建议人作出负责的答复。凡有参考价值的重大建议，推荐发表，并给建议者以精神和物质的奖励。其他许多地方、单位、部门建立了领导干部接待日制度，定时定点，由主要领导干部亲自接待群众来访。国家监察部决定建立公民检举制度，各地出现了许多人民群众的举报方式。1988年7月29日，北京出现了全国第一个由行政监督系统设立的人民举报机构——东城区人民政府举报站。它采用人民举报的形式来矫治政府官员贪污腐败的行为。该区政府通告全区居民，凡具有行为能力的人，不分性别、年龄、职业、党派、地区、国籍，如发现区政府及其各委、办、局、处的工作人员，各街道办事处的工作人员，由区政府任命的事业单位的领导干部，代表区政府行使行政职权的其他人员，犯有贪污、贿赂、弄权勒索行为，均可采用电话、信函、面谈或举报人愿意采取的其他方式向举报站举报。举报站的职责是，接受社会成员对政府工作人员的举报；对立案的举报直接进行调查、核实。它接受专门为其设立的，由人民代表、民主党派代表和工会代表等组成的监督委员会的监督。所有这些具体的信访工作制度，使人民信访工作向制度化、规范化和科学化迈出了新的一步。

（3）处理程序规范化。几十年来，广大信访工作者在坚持分级负责、归口办理，谁主管，谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则指导下，逐步摸索出一套处理信访的工作程序，这套程序是：

第一，办信。包括对群众来信及时拆封。详细阅读，认真登记，准确分类，妥善处理。

第二，接访。接待群众来访，做到尊重来访，热情款待，认真听记，恰当处理，做好工作。

第三，转办。将经过办信、接访、准确分类分级的信访材料及时准确的转交有关地区、部门或单位处理。

第四，立案交办。由办信或接访人员提出处理意见，经领导审定后立案，并将“案件”函交有关主管部门或地方组织办理。

第五，办案。有关部门对信访问题按一定方法、一定程序、一定要求进行调查处理。不同的“案子”采用不同的方法和不同的程序。一般性的信访问题用领导包案的方法。疑难案件采用联合办案的办法。办案的具体流程一般是：①调查研究，组织人员直接下去调查，要求不带框框，不受任何外来干扰。坚持走群众路线，采取各种办法，听取各方面意见；②结案上报，将案件的事实、性质、政策依据及处理意见用文字加以表达，处理意见全部予以落实兑现，并将结案报请上级审批；③结案反馈，将查处结果及时地负责地以复信或回访形式告诉信访者。

第六，督促检查。各级领导机关和信访部门对本地区、本系统的信访工作进行督促检查，防止互相推诿，久拖不决，玩忽职守。