第三节　政治协商制度

政治协商制度，是指在中国共产党的领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。这是中国人民根据革命历史和现实国情在政治生活中的创造，是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。

政治协商制度的特点应作如何概括，在理论界有不同的表述。我们认为主要可以概括为以下六个方面：

（1）政治协商的前提，是坚持中国共产党的领导。

（2）政治协商的主体，是有组织的、高层次的和具有广泛代表性的，包括各政党、各人民团体、社会各界和个少数民族等的代表人物，是中国代表性最广泛的一个政治群体。

（3）政治协商的内容具有政治性和全面性，包括党的路线、决策、国家的大政方针，有关民族和人民的前途和命运的重大问题，有关全国和各地区经济建设和社会发展的重要问题等。

（4）政治协商的组织形式，是作为爱国统一战线组织的中国人民政治协商会议。

（5）政治协商的结果虽不具有法律效力，也不形成国家意志，但对党和国家的工作具有重要的建议、咨询、参考作用，在不同程度上对执政党和国家的决策产生影响。

（6）政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，具有长期性和稳定性。中华人民共和国规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。

一、性质和任务

中国人民在长期的革命和建设过程中，结成了由中国共产党领导的，由各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。在民主革命时期，统一战线是中国共产党领导人民推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义统治，取得革命胜利的三大法宝之一；在社会主义建设时期，统一战线仍然是在中国共产党领导下，团结全国各族人民，建设社会主义现代化强国和完成祖国统一大业的一个重要法宝。政治协商制度就是体现中国人民爱国统一战线的一项具有中国特色的政治制度。中国人民政治协商会议就是中国人民爱国统一战线的组织。

人民政协作为爱国统一战线的组织，同时，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是它的两大主题。但人民政协与人民代表大会有着重要区别。人民政协与人大的区别主要在于：

（1）性质不同。政协是统一战线组织，不是国家机关，而人大是国家权力机关，是各类国家机关之中最重要的机关。

（2）职能不同。政协的基本职能是政治协商、民主监督与参政议政，而不是行使国家权力，人大的职能是直接行使国家权力，包括立法权、重大事项决定权、选举或决定任命以及罢免其他国家机关的组成人员、监督这些机关与人员的权力。

（3）产生于组成不同。政协是由各政党、各人民团体、各界、各方面协商、推选或特别邀请的代表人物（委员）组成的，人大是由各地方与解放军分别选举的代表组成的。

（4）成员的代表性不同。政协的成员（委员）不代表自己所在的区域而代表所属的政党、团体、界别等（“条条”），人大的组成人员（代表）只有解放军代表代表本职业，而绝大多数代表的不是自己所属的党派、团体、界别等，而是代表自己所在的区域（“块块”）。

（5）作用不同。政协开展活动（如举行会议）形成的决议不具有法律效力，而是供国家机关决策或改进工作作参考，人大开展活动（主要指举行会议）制定的法律，形成的决议，具有法律效力，其他国家机关必须执行。

人民政协的任务，总的来说，是为实现党和国家在各个历史时期的总任务而奋斗。在新的历史时期，党和国家的总任务是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把中国建设成富强、民主、文明的社会主义现代化强国而奋斗。在现阶段，人民政协根据这一总任务和自身的实际情况，为自己规定的具体任务是：在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导和拥护社会主义事业的政治基础上，尽一切努力，进一步巩固和发展爱国统一战线，调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面。促进社会主义民主和法制的建设，为全面开创社会主义现代化建设的新局面而奋斗。

二、主要职能

概括起来说，人民政协的主要职能是政治协商、民主监督与参政议政。1989年1月27日，政协第七届全国委员会常务委员通过了《全国政协关于政治协商、民主监督的暂行规定》。1995年1月14日，政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，对政治协商、民主监督、参政议政的目的、内容、形式等重要事项作出了明确规定。

1.政治协商

政治协商主要是指就国家和地方的发展方针，政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及政协内部各方面的关系等问题进行各种意见之间的协商。协商的结果虽然不具有法律效力，但对执政党和国家的决策能起到重要的咨询、参谋作用。

政治协商的主要内容包括：国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重要事项，国家的重要法律草案，中国共产党中央提出的国家领导人人选，省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。

政治协商的主要形式有：政协全国委员会的全体会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题座谈会，各专门委员会会议，根据需要召开的由各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等。

实践证明，在现阶段，人民政协就有关国家的大政方针、政治生活和各项社会经济问题进行协商讨论，是中国社会主义政治制度的重要内容，不可或缺，并将不断地推动中国的社会会主义现代化建设事业向前发展。

2.民主监督

民主监督主要是指对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评方式所进行的监督。这种监督是一种有组织的、反映统一战线各方面意见的、群众性的监督。它不同于人民代表大会的监督，不具有法律效力，但对于改进国家机关的工作能起到重要的检查、督促作用。

民主监督的主要内容是：国家宪法和法律、法规的实施情况，中国共产党中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员是否履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，以及参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。

民主监督的主要形式有：政协全国委员会的全体会议、常务委员会议或主席会议向中国共产党中央、国务院提出建议案，各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案，委员举报或以其他形式提出批评和建议；参加中国共产党中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动。

人民政协对国家事务的监督是国家政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，并且正在不断地发挥重要作用。

3.参政议政

参政议政是政治协商和民主监督的拓宽和延伸，主要侧重于选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件开展的课题，组织调查和研究，积极主动地向国家机关提出建设性的意见。

三、政协的提案

人民政协实行政治协商、民主监督与参政议政职能的一项具体方式是提案。提案，是政协委员就国家大政方针、地方重大事务、群众生活和统一战线中的重大问题提出的并经提案委员会审查立案的书面意见。其中包括为国家机关出谋划策的建设性意见（建议），也包括一部分批评性的意见（监督）。60多年来，政协委员通过提案提出了很多好的意见和建议，对于巩固人民民主政权，恢复和发展国民经济，促进社会主义现代化建设和各项事业的发展，推进改革开放，维护安定团结，发挥了积极作用。

政协委员提案和人大代表提案具有重要区别。人民代表大会是国家的权力机关，因此，人大代表提案经人民代表大会通过后，具有法律的约束力。人民政协是统一战线组织，根据其功能，政协委员的提案不具有法律约束力，仅供国家机关做决策与改进工作的参考。这并不等于政协委员提案不重要。事实证明，只要建议有益，批评正确，就能够发挥重要作用。政协委员提案正越来越受到党和政府的高度重视，作用日趋显著。