第一节　有中国特色的单一制

一、选择单一制的原因

国家结构制度，即通常所说的国家结构形式，主要涉及的是一个国家内部整体与组成部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间的关系，其实质是规定中央与地方之间的权限划分。如果说，通常所说的政体体现的是国家权力的横向结构（配置），那么，国家结构制度便体现了国家权力的纵向结构（配置）；而且，国家结构制度还代表着国内政府纵向间的关系，它是国内政府间关系的中轴，直接决定国内政府间纵横关系的格局与运作方式。因此，国家结构制度是一个国家的一项基本政治制度，是一国作为完整的政治单元的基本权力架构，是规范中央与地方关系的基本条件。

国家结构制度具有十分重要的社会政治价值。它直接关系到社会调控的形式、机制和程度；它制约着社会资源配置，进而影响社会利益关系；它深刻地影响着多民族国家中的民族关系；它直接或间接地影响着社会政治发展的走向。

从世界范围看，各国选择的结构制度尽管千姿百态，但归结起来无非两类：单一制与联邦制。两者的区别似可作如下概括。

（1）在单一制下，权力集中在中央政府，而在联邦制下，权力在中央政府与各政府之间进行划分。换句话讲，在单一制下，地方政府近乎是中央的“部门”机构或代理机构，而在联邦制下，各成员政府拥有不依中央政府而依联邦宪法的自治权。

（2）联邦制模式有双重政府体系构成，中央政府和各成员政府有相互独立的立法权和行政权，而单一制将所有的主权集中到国家立法部门。

（3）联邦宪法是共同协议的结果。通过共同协议，各联邦成员为了共同目标组成国家，但同时保留自治权。单一制国家的宪法不是契约的产物，而是最高立法机构按机构规定形成制定的产物。

（4）联邦制需要有特殊的协调机制用于协调联邦内中央政府以及各成员政府间的关系。单一制模式则不需要这种特殊的协调机制。

（5）在联邦制下，公民必须服从两套法律，而在单一制模式下，只有一套法律体系通行全国。

新中国选定单一制的国家结构制度，是由多种原因决定的。这些原因可以从以下六个方面加以分析：

（1）历史传统。中国自秦统一以来就是一个中央集权的统一国家。在古老的中华大地上，具有同一历史渊源的中华民族共同生息繁衍，互相融合，形成了不可分割的联系，国家统一成为社会发展的趋势。特别是从1840年到1949年新中国成立，中国各民族人民在同西方列强和国内封建主义、官僚资本主义进行斗争的过程中，已明确地认识到本民族是中华民族不可分割的一部分，认识到中华民族的整体利益高于一切，从而日益自觉地结成一个民族整体，共同培育了中华民族的自觉意识和民族觉醒。于是，中华民族就从一个自在的民族实体上升为一个自觉的民族实体。新民主主义革命在全国范围内取得胜利，结束了军阀割据、战乱绵延、地域封闭、民族分隔的局面，实现了中华民族的大统一和大团结。这些成为新中国确立单一制国家结构形式的社会历史条件和基本出发点。

（2）理论基础。中国共产党组织和领导中国社会的理论基础是马克思主义。马克思主义从无产阶级革命的特点及其所肩负的历史使命出发，认为在一般条件下，无产阶级应当坚持建立集中统一的即单一制的国家。恩格斯指出：“民主主义的无产阶级不仅需要资产阶级最初实现的那种中央集权，而且还应该使这种中央集权在更大的范围内得到实施。”民主主义的无产阶级如果要重新确立自己的统治，就应当不仅使各个国家也都中央集权化，而且应当尽快地使所有文明国家统一起来。因而，马克思主义在原则上反对实行联邦制和分离制，只有在特定条件下，才把联邦制作为一种例外，作为走向完全统一的一种过渡形式。

（3）制度渊源。新中国确立起的一套政府体制的基本模式在土地革命战争时期就开始存在。因为，人民民主政府的建立和发展，在历史上走的是一条先下后上、先地方后中央的道路。当新中国诞生、中央人民政府成立时，地方人民政府已经在全国许多地方建立起来。在革命战争年代所形成的各解放区政府由于受军事体制的影响，在组织建制和权力归宿上都力求集中统一。虽然各时期的根据地或解放区的各级地方政府都有自己的人民代表机构，但这些机构的实际权力有限。战争时期的政府体制模式和体制建设经验，深深地影响了新中国国家体制的建设。

（4）党的体制。新中国是在中国共产党带领中国人民经历长期革命斗争并取得胜利后确立起来的，在革命斗争和建立新中国的过程中，中国共产党一直作为领导核心在各个领域起作用。中国共产党在革命斗争中之所以有那么强大的力量，与其高度集中统一的组织体系密切相关。党的这种组织体制必然影响党的领导为核心的政府体制的确立。这种内在关系不是一国现象，而是世界现象。在一般情况下，党的体制与政府体制关系愈密切，党的体制对政府体制影响就愈大。

（5）组织原则。民主集中制是中国共产党一贯坚持的组织原则，不仅党的组织是按这一原则运作，而且政府组织也按这一原则运作。从《共同纲领》到1982年宪法，都将民主集中制规定为各级国家机关必须遵守的组织原则。民主集中制在国家政权中体现在两个方面：①在议行关系方面，实行议行合一，行政、审判和检察机关由人民代表大会选举产生，并受其监督；②在中央和地方关系上，体现为下级服从上级，地方服从中央，同时中央又要照顾地方的不同特点，充分发挥地方的首创精神。

（6）发展战略。在建国之前，中国共产党就已确定了建国后社会主义革命和建设的基本战略。这战略就是通过对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，逐步确立以公有制为主体的社会主义经济，并稳步地使中国由农业国转变为工业国，成为一个伟大的社会主义国家。当时所设想的社会主义经济是社会主义计划经济。不论是这一宏伟发展战略本身，还是所要确立的计划经济，都客观地要求国家建设和发展能在一个具有高度权威和力量的中央政府领导下进行。况且，当时的中国社会积弱已久，革命政权必须有效调控社会资源，以对抗各种敌对势力的威胁和开展一系列重点建设。

综合上述分析可以认识到，1949年选定单一制的国家结构制度是中国历史的必然和现实的需要。这种国家结构制度保证了中国的国家统一和社会发展。

二、中国的单一制国家结构形式

（一）中国实行的是单一制

在中国宪法、法律中没有直接使用“单一制”概念，但是，中华人民共和国实行单一制国家结构形式这一事实，在学理上一直为广大学者所认可：“中华人民共和国采取单一制的国家结构，是统一的多民族国家”、“中国是单一制的中央集权国家，按照中央政府统一领导全国，地方各级政府分级管理的原则管理国家事务”。近年来关于中央与地方关系的研究是学术界的一个热点问题，其中必然涉及国家结构制度，绝大多数学者认为中国是单一制国家已经毫无疑问了。包括最近的一些研究成果也都持这样的观点：“目前世界的大多数国家，包括中国在内，都是单一制国家。”的确，从许多方面可以都论证中国的国家结构是符合单一制的一些基本要求的。首先，中国只有一部统一的宪法。中国的基本法律一般来说在全国都是适用的，法律体系是比较简单的；同时，构成中国整体组成部分是一些行政区域而不是成员政府；中央政府在实际政治生活中拥有很大的权利；而且，单一制的国家结构制度已经深深地印在了广大中国人的脑海中。关于中国是单一制国家结构我们还可以找出其他的许多理由和事实。

然而，有人提出这样的问题，即香港、澳门分别建立特别行政区，享有高度自治权以后，中国是否成为了联邦制？我们的观点是，中国的特别行政区享有的高度自治权确实明显超出了国内其他行政区（包括民族自治地方）的权力，甚至在某些方面也超过了有些联邦制国家成员国的权力（如实行与整个国家所不同的社会经济、政治制度）。但是，第一，特别行政区的高度自治权与联邦制下成员国的权力在性质上有重大区别。特别行政区享有的是非主权性的高度自治权。这个高度自治权，不是特别行政区固有的，而是由国家授予的，其性质是国家主权派生的地方权力。这就意味着虽然特别行政区享有表面上类似联邦成员享有的权力，而且在有些方面也的确比联邦成员的权力还要大，但两者的性质是不同的。联邦国家的成员一般来说是主权国家，在组成或参加联邦时分出一部分主权给联邦，但仍保留一部分主权在自己手里，因此，它享有的权力在一定意义上带有主权性质，与中国特别行政区的（地方）高度自治权是两种不同性质的权力。另外，两者的内容也不尽相同。联邦政府的成员一般留有退出联邦的权力，但是特别行政区享有的高度自治权不包含此种权力。所以，无论特别行政区享有的自治权多大，都是在中央管辖下的非主权性的（地方）高度自治权，因而，这种自治权不同于联邦国家各成员的自治权。第二，国家结构制度是就整个国家总体而言的，虽然它涉及地方权力，但判断一个国家的结构制度必须着眼于整个国家的基本情况，而不能拿个别地方的特殊状况作为依据，以偏概全。道理很简单，正如不能因为特别行政区实行资本主义制度，就说中华人民共和国是资本主义国家；也正如不能因为特别行政区不实行人民代表大会制度，就是中华人民共和国不实行人民代表大会制度的国家。其中的道理恐怕在任何国家都是能理解的。因此，不能因为特别行政区的某些权力比联邦制下成员国的权力还大（性质明显不同），就说中华人民共和国已经变成了联邦制国家。第三，只要承认国家结构制度是属于整个国家的一项总体性制度，那么，总体上看，至今中华人民共和国的简单构成单位仍然是一些行政区域而不是成员国、成员邦（“成员国”、“成员邦”并非随便可以采用的纯“符号”，而是有其特定内涵的特定概念）；至今中华人民共和国仍然只有一部宪法、一个中央政府、一种国籍。

可见，特别行政区制度的建立，并没有改变中国的国家结构制度。中华人民共和国从1949年至今都实行着单一制的国家结构制度。但是，这种单一制具有中国特色：①在单一制前提下，在少数民族聚居的地区实行民族区域自治制度——这可以说是一种原生特色——与新中国同时诞生；②在单一制前提下，在港澳（台）地区实行特别行政区制度，在新中国走向成熟的年代萌生。

（二）有中国特色的单一制

1.与民族区域自治制度相结合

从理论和各国的经验上讲，单一制的国家结构制度大都实行于民族或文化比较简单的国家。然而，中国是一个典型的多民族国家。在这样一个多民族的国家能够比较成功地实行单一制的国家结构制度，除与中华民族的历史和文化有关外，还与中国单一制国家结构形式的特殊性有关。从总体上讲，中国实行的是单一制国家结构制度。但是，在中央统一领导、地方适当分权的结构形式中，少数民族地区与非少数民族地区所实行的体制是不同的。对中国而言，解决好民族问题，是实现国家统一、保障国家完整的关键。中国共产党在领导民族民主革命的艰巨斗争中，曾提出了解决国内民族问题的多种设想和主张，经过长期探索和实践，逐步地把马克思主义关于国家结构和民族问题的基本原理与中国国内民族格局、民族关系的特点和实际情况正确地结合起来，最终选择了民族区域自治这项基本政策和制度。这样，既尊重了中华民族格局上统一性的数千年历史渊源，同时也充分肯定了民族结构上多元性的存在。

民族区域自治的总原则为：各民族自治区都是中华人民共和国领土不可分离的一部分；各民族自治机关同为中央人民政府统一领导下的一级地方政权。当然，享有自治权是民族区域自治的核心和实质。基于自治权所形成的民族自治地方的人民政府，不只是一级地方国家行政机关，同时又是自治地方的自治机关。因而从原则上、制度上讲民族自治地方的政府与中央政府的关系，和一般地方政府与中央政府的关系有所不同，享有较大自主权。但是，中国实行的单一制国家结构制度下的民族区域自治，从新中国成立以来民族区域自治的实践和发展状况来看，中央和民族自治机关的关系与中央和地方政府的关系区别并不很大。原因有三：①从体制上看，民族自治机关同为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，尽管《宪法》和《民族区域自治法》规定自治机关有广泛的自治权，但实际自治权的大小最终还是取决于中央政府的集权与放权；②从民族自治地方自身的情况看，民族自治地方由于历史和文化的原因，经济和社会发展基础比较薄弱，从而对中央政府有较强的依赖性，这种依赖性也在一定程度上限制了自治权的行使和发挥；③从经济运行模式上看，长期以来，我国实行计划经济，这种经济运行模式以及强大的计划性把民族自治地方的经济与社会发展全部纳入国家统一的经济和社会发展计划中，自然也会影响自治权充分实施。

当然，随着我国经济体制的变革，在市场经济体制下中央与地方关系的调整，民族自治地方和社会的发展，民族自治地方的自主权也会得到加强和发展，形成一种有特色的中央与地方关系的模式。

2.与特别行政区制度相结合

特别行政区制度是中国在“一国两制”构想指导下，为解决香港、澳门、台湾问题，实现祖国统一而创建的。“一个国家，两种制度”的构想是由邓小平首先提出的，其核心是：在一个国家的前提下，港澳台地区作为特别行政区而存在，其原有的制度长期不变，享有高度的自治权。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第31条规定：“国家在必要时可设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民大表大会以法律规定。”这就为特别行政区的建立提供了宪法依据。

特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区，直辖于中央人民政府。中央人民政府与特别行政区的关系是：属于国家主权和国家整体权益范围的事务由中央管理，特别行政区必须服从；属于特别行政区的地方性事务，由特别行政区自己管理，除《特别行政区基本法》规定应由中央监管的以外中央不加干涉。显然，中央政府与特别行政区政府的关系和与一般地方政府以及与民族自治机关的关系有很大的不同。这种不同基于港、澳、台地区有历史形成的特殊情况，基于这些地区与其他地区之间客观存在的重大差异——尽管它们作为中华人民共和国的地方行政区域这点上是共同的。

实行单一制国家结构制度的中国，为了解决好香港、澳门、台湾三地区的特殊问题，同时实行特别行政区制度。可以说，特别行政区制度是作为单一制国家结构制度的一种必要补充，它使中国的单一制的国家结构制度添加了新的特色。特别行政区制度的初步实践已近开始证明，这一特色既不会改变这个国家的单一制结构制度，又有利于解决历史遗留下来的港澳台问题，既尊重这些地区与其他地区的重大差异，又有利于促进与保障中国的统一。随着特别行政区制度的进一步实施，肯定会进一步证明这一点。