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公务员录用是指国家机关依照有关法律法规、为补充担任主任科员以下及相当职务层次的非领导职务公务员，按照一定的标准、条件和法定程序，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法选拔优秀人才到国家机关工作的一种活动。

中国公务员录用制度遵循以下原则：

（1）公开原则。公开主要指录用公务员必须面向社会，公开招考。公务员录用的标准、条件、方法、程序和结果，都通过多种形式和渠道向社会公开，使报考者具有知情权。公开的形式多种多样，主要有：利用网络、报纸、电台、电视台等媒体公开发布招考公告；举办新闻发布会，介绍机关的工作性质和特点，宣传招考的有关政策，解答有关招考的咨询；录用主管部门以公开信、发表电视讲话或者答记者问的方式解释有关招考的政策，鼓励各方面的优秀人才积极报考；考试成绩与录取结果采取公开方式通知考生等。

（2）平等原则。平等主要是指公民报考公务员的法律地位平等。凡中华人民共和国公民，只要符合法定的报考条件，不论性别、民族、职业、家庭出身等，均不得受到歧视或者享受特权，具有平等报名考试的参与权，具有通过法律规定程序被选拔录用担任公务员的平等政治权利。当公民受到不平等待遇时有权要求法律保护，维护其合法权益。

（3）竞争原则。公务员考试录用在全社会范围内公开进行，公开竞争。录用严格按照考试成绩排列名次，并考察本人政治思想和道德品质，按照报考者的素质条件甄选。按照考试录用工作的每个环节，层层筛选，层层淘汰，以保证录用的公务员具有较高的政治素质和较强的工作能力。

（4）择优原则。报考者能否被录用，完全取决于本人的政治、业务素质。机关确定录用人选，必须根据报考者的考试成绩和考察结果的优劣，通过各轮筛选，将真正的人才录用到机关中来。做到公开、平等、竞争，是择优的重要保证。

（二）公务员的录用范围与方法

1.公务员录用的对象

《公务员法》第二十一条规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”根据这一规定，中国考试录用公务员的对象是：主任科员、副主任科员、科员、办事员。

2.公务员录用的方法

《公务员法》第四章对公务员的录用做了明确规定，推进了考试录用公务员的规范化、程序化和制度化。

中国公务员的录用考试分为笔试、面试和特殊考试。

中国公务员考试中，笔试分为公共科目和专业科目。

（1）公共科目。在政治素质方面，重点考察应试者掌握马克思主义和党的现阶段基本理论情况，以及分析问题、解决问题的能力，文字表达能力等。实践中，《行政职业能力倾向测试》为公共考试科目。这是专门为公务员录用考试设计的考试科目，内容为知觉、速度、推理能力、言语理解、数量关系和资料分析等相关内容，重点考察应试者适应职位要求的一般素质与能力。

（2）专业科目。其考试内容根据拟任职位的要求确定，重点考察应试者的专业知识结构及运用能力。专业科目的考试一般是在公共科目考试后，根据考试成绩确定是否能够参加专业科目的考试。

面试是考官通过与考生直接交谈或置考生于某种特定情境中观察，从而对考生的知识、能力、经验、气质、品德和性格等基本素质进行测评的考试方法。面试内容比较广，主要的考察范围包括：口头语言表达；风度、仪表与体魄；记忆、观察、想象、注意、思维等智力因素；理想、愿望、动机等状况；团结合作意识与能力；组织领导意识与能力；性格、情绪、意志品质等个性心理特征；解决实际问题能力以及实际操作能力等。

《国家公务员录用面试暂行办法》对面试进行了更为具体的规定，主要内容包括：

（1）确定面试测评的基本原则，即根据拟任职务的工作性质对人员的要求确定要素项目；选择面试测评要素，应当适当和发挥面试功能；根据不同测评要素的可测程度确定分数权重等。

（2）编制面试试题必须贯彻的原则，即政治思想性原则、科学性原则、针对性原则和灵活性原则。

（3）面试测评的方法由录用主管机关规定，主要采用结构化面谈和情景模拟相结合的方法，也可以根据拟任职位要求采用其他测评方法。

（4）进行面试的程序。

特殊考试区别于公开竞争性考试，是可以简化程序或采用其他测评方法的考试。《公务员法》第三十一条规定：“录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采用其他测评方法。”实践中，实行特殊考试的主要有以下四种情况：

（1）职位特殊不宜公开招考的，如安全等保密性较强的职位。

（2）因职位特殊，需要专门测量报考者水平的，如公安特警等职位。

（3）因职位所需要的专业知识特殊，掌握这类专业知识的人数较少，难以形成竞争的，如外交部需要的某些小语种翻译人员。

（4）录用考试主管机关规定与认可的其他情况。

（三）公务员录用标准

德才兼备，是中国共产党在长期实践中形成的、被历史证明行之有效的选拔和任用干部的标准，也是中国公务员制度中录用公务员的标准。对报考者从“德”和“才”两方面进行衡量，二者兼得，不可偏废。“德”即考察报考者的政治态度和思想品质；“才”即测试报考者的文化知识和业务能力。中国公务员考试录用中的竞争与西方国家的竞争是不同的，不是单纯的文化水平和业务能力的竞争，而是报考者之间包括政治条件、思想品德和业务能力的全面衡量比较。坚持德才兼备的标准，既是中国公务员制度对党的干部工作优良传统的继承和发扬，也是区别于西方文官制度的一个重要特征。

（四）公务员录用的程序

公务员录用程序包括以下发布招考公告、资格审查等多个步骤。

1.发布招考公告

招考公告由录用主管部门负责发布，一般应当载明如下内容：

（1）报考的职位、名额。报考公告应当载明招录机关的名称、职位名称和名额等，方便报考者根据自身情况选择报考。

（2）报考的资格条件。包括的资格条件是指具体职位要求的条件，是基本条件的延伸和补充，这些条件必须符合职位特点。资格条件一经确定，招录机关在招考过程中不得随意追加或者减少。

（3）报名的方式、时限等。招考公告应当明确载明网络报名的方法或者现场报名的地点、方式，并明确报名起始和截止的时限要求。

（4）考试科目、时间、地点和区域分布。录用主管部门应当公布考试科目和各科目考试大纲，便于报考者有的放矢，提前做好准备。公布考试时间，便于报考者统筹安排。公布考试地点和区域划分，方便报考者就近选择考点，节省开支。

（5）报考需要提交的申请材料。申请材料主要包括两部分：一是原单位或者学校同意报考的推荐材料、成绩单等；二是职位要求的证明材料，如毕业证书、学位证书，英语、计算机等级证书等。招录机关应当根据职位要求明确提出需要审查的申请材料，便于考生做好准备。

（6）其他注意事项。其他注意事项包括考试成绩发布日期和查询方法，考试需要携带的用品等。招考公告一般在考试前一定时间，通过报纸、电视、互联网等媒体向社会发布，以便广大公民及时了解招考信息。加大对招考公告的宣传力度，能够广泛吸引人们报名参加考试。

资格审查主要是要了解报考者是否具备公务员的基本条件和所报考职位的资格条件要求。招录机关在接到报名申请材料后，一般要在规定的时限内完成资格审查工作。经审查，有一项不符条件的报考者，即不能参加该职位的考试。招录机关对不符合条件的报考者，应在三到五个工作日内及时予以答复，为其改报其他条件相符的职位提供机会。资格审查合格的报考者，由录用主管部门发给准考证，参加考试。

报考者要按照法律规定，提交真实、准确、有效的申请材料。如果在资格审查中招录机关发现报考者提交虚假材料或者有意隐瞒某些问题，应当向录用主管部门报告，经录用主管部门核实后，取消其参加本次考试的资格。录用后发现的，招录机关经录用主管部门同意，可以取消其录用资格。

3.对资格审查合格者进行考核

考试分为笔试和面试。笔试分为公共科目和专业科目，笔试成绩应一一核对登记，并与试卷一起妥为保管。笔试结束后，按照规定的分数线确定合格者名单，并按成绩高低顺序确定进入面试的人员，并予以公布。

面试也分为若干测评要素。面试结束后，按照录用主管部门规定的笔试、面试成绩权重计算综合分数，并按成绩高低顺序排列名次。

4.对考试合格者进行考察

考察是在考试的基础上进行的。考察对象在考试合格者中按照一定的比例确定。考察对象确定后，首先由招录机关对其进行资格复审，采取查阅有关证书、文件材料和查验本人身份证明等形式，确认其提交材料的真实性、准确性。如果在资格复审中发现报考者提交虚假材料或者有意隐瞒某些问题，招录机关应当淘汰该人选，并按照成绩递补新的人选。

考察的主要内容包括：政治思想、道德品质、工作能力、工作表现和实绩、廉洁自律以及是否需要回避等。

体检是在考试和考察的基础上，对报考者适应职位要求的身体条件的检查。体检项目和标准根据职位要求确定。不同职位要求不同的身体条件，但并不是说每个职位都实行不同的体检项目和标准。

6.提出拟录用人员名单、公示

拟录用人员名单，应当根据拟任职位的要求，综合报考者的考试、考察和体检结果，进行综合平衡和比较，按照择优录取的原则提出，经招录机关公务员主管部门研究，并报经机关党组（党委）讨论同意确定。

机关将拟录用人员名单通过网络、报刊等适当形式，按照规定予以公示并接受监督。公示时间一般为七天。公示期间，报考者和其他知情者对拟录用人员名单有异议、发现拟录用人员存在不符合资格条件要求或者有应当回避等情形的，可以按照规定向招录机关或者录用主管部门反映情况。招录机关和录用主管部门接到反映后，要认真调查核实。确实存在影响录用问题的，应当取消录用。

公示期满，由招录机关将拟录用人员名单按照规定报录用主管部门审批或备案。中央机关及其直属机构将拟录用人员名单报中央录用主管部门备案。地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级录用主管部门审批。备案或者审批同意后，由录用主管部门印发录用通知，招录机关与报考者办理录用手续。

实行试用期制度是保证公务员素质的重要措施。中国公务员法中没有将试用期作为公务员录用的程序，而是作为对新录用人员的要求规定，实际上是将试用作为录用程序的继续和延伸。

（1）试用期公务员的管理依据。试用期的公务员是按照身份进行管理的。试用期公务员应当履行公务员义务，遵守公务员纪律，并按照规定享受有关待遇，即试用期公务员虽然尚未任职，但实际上已经进入了公务员队伍，与机关之间存在着权利义务关系。试用期公务员的特点是没有职务，但是具有公务员身份。对试用期的公务员，按照身份进行管理，就使其在试用期满任职时，不必再通过法律规定的方式去取得公务员身份。

（2）公务员法关于试用期的规定。第一，试用期限的长短，应当根据工作任务的复杂程度确定。第二，在试用期限内，新录用人员要认真履行公务员义务，按照拟任职位的要求开展工作，自觉遵守公务员行为规范和纪律要求，参加初任培训；用人单位应当对试用人员严格要求和管理，注意指导和帮助新录用人员开展工作，加强培训，使其尽快了解本机关机构设置与职能，熟悉业务知识，掌握工作技能。第三，试用期满，所在机关要对试用期公务员试用期间的表现和工作业绩等进行全面考核。考核合格的，按照规定确定其职位和级别。不合格的，取消录用。取消录用人员，不再具有公务员身份。

二、公务员的考核与奖惩

（一）公务员的考核

1.公务员考核的含义和内容

公务员考核，是指国家行政机关按照管理权限，根据有关法规，采取一定的标准和程序对国家公务员的思想品德、工作成绩、工作能力及工作态度进行全面考察并作出评价。公务员考核的结果是对公务员进行奖励、培训、辞退以及调整职务、级别和工资等的依据。

公务员考核的内容主要包括德、能、勤、绩、廉等五个方面：

（1）德，主要指政治品德、职业道德、社会公德、个人品德等。政治品德主要指公务员的政治表现，包括理想信念、宗旨观念、政治立场、政治方向、政治敏锐性和政治鉴别力等。职业道德主要看公务员是否具有正确的职业观念和良好的职业态度、职业纪律和职业作风，是否忠于职守、服从命令、严守国家和工作机密。社会公德主要看公务员在社会交往和公共生活中是否模范遵守社会行为准则、勇于同不良现象作斗争。个人品德主要看公务员能否牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，是否正直、真诚、诚实、守信、谦虚谨慎，是否襟怀坦荡、光明磊落。

（2）能，主要指业务知识和工作能力。业务知识是指公务员的政策理论水平、文化程度、专业知识水平。工作能力是指公务员运用马克思主义的立场、观点和方法，认识问题、分析问题和解决问题的能力，主要包括理解判断能力、规划预测能力、组织协调能力、领导管理能力、科学决策能力、调研综合能力、团结协作能力、开拓创新能力等。

（3）勤，主要指事业心、工作态度、工作作风和勤奋精神。所谓事业心就是看公务员是否敬重和热爱本职工作，是否勤勤恳恳、尽职尽责、甘于奉献。工作态度主要看公务员工作是否积极主动、认真负责，能否严格遵守工作纪律。工作作风重点看公务员是否具有深入实际、调查研究、尊重群众。勤奋精神重点看公务员是否善于开动脑筋、刻苦钻研业务、精益求精、不断开创工作新局面。

（4）绩，主要指工作实绩。工作实绩主要是指公务员在完成任务目标和履行岗位职责的过程中，通过所提供的工作思路、采取的措施、发挥的具体作用而取得的绩效等。它包括完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。

（5）廉，主要指廉价自律情况。廉洁自律主要看公务员是否严格遵守党和国家廉洁从政的有关规定：是否廉洁奉公、忠于职守，有无利用职权和职务上的影响谋取不正当利益的行为；是否严格遵守公共财务管理的规定，有无假公济私、化公为私；是否艰苦奋斗、勤俭节约，有无讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费的行为等。对公务员中的领导成员，还要考核其是否严格遵守领导干部廉洁从政和廉洁自律的有关规定；是否遵守组织人事纪律，有无借选拔任用干部之机谋取私利、搞用人上的不正之风的行为等。

（二）公务员考核的种类

根据不同的标准，公务员考核可以分为不同种类。

1.平时考核与定期考核

平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况等，由主管领导予以审核评价。平时考核作为定期考核的基础，其主要特点就是突出一个“细”字，把那些在年度考核中不易反映的问题都充分体现出来，把比较笼统的考核具体化。平时考核从年初到年尾时间跨度长，涉及内容多，如果操作烦琐，就很难落实到实处，就有可能流于形式，出现“走过场”的现象。因此，要突出一个“简”字，平时考核要采取纪实的方法，尽量用表格、数字的形式进行简化记载。但有些工作持续时间比较长、涉及面比较宽，对于这种情况要尽量将其进行分解，化整为零，变长时期的工作为短时间的考核。这样既有利于检验工作质量，又有利于调动大家的积极性，还能够起到督促工作落实的作用。从而，使平时考核与年度考核相互补充、相互完善，充分发挥考核的杠杆作用。

定期考核先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。领导成员的定期考核由主管机关按照有关规定办理。

2.领导考核与群众考核

领导考核与群众考核相结合，主要目的在于增加考核工作的透明度，避免考核工作神秘化，杜绝领导个人说了算。群众参加考核，使考核更加贴近现实，贴近基层，有利于加强民主，提高行政工作效率。领导考核可以保持政令畅通，组织的职能在基层更好地实现。两方面相结合，可以从多层次、多角度、多侧面进行考核，对公务员作出全面评价。

3.定性考核与定量考核

定性考核与定量考核两个方面相结合，既要对公务员素质、能力和工作实绩进行“质”的评价，又要依据相对统一的尺度，将考核体系分解为若干要素，制定测评量表，并以此进行测评，经过数据处理得出对公务员素质“量”的表述；定性考核以定量为基础，定量考核以定性为目的。

（三）公务员定期考核的程序

对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，一般以一年为一个周期，在当年年底或翌年年初进行，主要程序有三项：

个人总结是年度考核的第一项程序，它是指被考核的公务员对自己本年度德、能、勤、绩、廉等方面的基本情况进行总结，一般要求其写出书面材料，并在一定范围内进行口头总结。在总结时，要重点说明工作成绩，同时也要实事求是地剖析自己存在的缺点和不足，提出今后改进的办法和努力的方向。

2.主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议

对非领导成员公务员的考核，强调由主管领导提出考核等次建议，是实现机关管理首长负责制的要求。考核是对公务员工作表现和工作业绩的平均，主管领导熟悉公务员的日常表现，因此最有发言权。从世界各国的考核制度看，由主管领导负责已经成为普遍原则。适当强调主管领导的职责，既可以提高考核的准确性，又可以节省考核时间，还可以强化主管领导的权威，保证政令畅通，从而提高机关的工作效率。需要指出的是，主管领导在提出考核等次建议时，必须首先听取群众意见，让群众直接参加考核。主管领导应围绕考核的内容和标准，主动征询或听取群众（包括其他组织）对公务员的反映和意见后，本着客观、全面、慎重、负责的精神，将群众意见、平时考核记录和个人总结三者进行综合、分析、归纳，并提出评定考核等次的建议。

3.由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次

由本机关负责人确定公务员的考核等次，同样是为了贯彻和体现行政首长负责制的原则。年度考核工作要在机关负责人主持下进行，他们对考核结果有最后决定权。公务员考核要将首长负责制原则与党的群众路线的工作方法结合起来，公务员考核必须坚持走群众路线。在实际工作中，由于有的机关单位公务员人数较多，往下又分若干层次，加之年度考核工作时间短，要求高，工作量大，因此机关负责人可以授权组成一个专门的考核委员会，负责本机关的公务员年度考核工作。考核委员会是非常设机构，它在年度考核工作开始前成立，并随工作的结束而解散。在成立考核委员会的情况下，可以由考核委员会对主管领导提出的考核等次建议进行审核并提出意见，报机关负责人确定公务员的考核等次，也可以经机关负责人授权，由考核委员会审核后确定公务员的考核等次。

对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理，采取届中、届末考核的方式进行。没有明确届期的，每两年或三年进行一次定期考核。定期考核包括八项程序：

（1）考核准备。考核准备包括拟定考核方案，组建考核组，组织考核人员进行学习或培训，考核组与被考核单位商定考核工作实施计划等。

（2）述职。召开述职会议，领导成员作述职报告。参加述职会议的人员由考核组根据考核对象的职务和职责范围确定。

（3）民主测评。民主测评包括民意测验和民主评议。民意测验根据考核内容列出评价项目和评价等次，由参加民意测验的人员填写评价意见。对不同层次人员填写的民意测验票分别进行统计。民主评议由考核组主持，采取召开小型座谈会或书面评议的方式进行。

（4）个别谈话。个别谈话的范围是：考核对象所在地区或部门的同级领导干部、下一级的领导干部，组织（人事）部门、纪检机关（监察部门）和机关党组的有关人员；考核对象所分管的下级单位、部门、内设机构的负责人和机关工作人员代表；考核对象本人；其他熟悉和了解情况的人。个别谈话要选择了解情况的人员，并注意代表性。个别谈话时，考核组应由两名以上人员参加，并做好谈话记录。

（5）调查核实。考核组根据需要可采取查阅材料、采集核实有关数据、审计、实地考察、专项调查、征求意见、理论学习情况测试等方法，调查核实考核对象的有关情况。

（6）撰写考核材料。领导干部的考核材料包括：考核情况，包括优点和取得的成绩、存在的不足和问题；民意测验和民主评议的情况；考核组对评定等次的建议。

（7）综合分析，评定考核结果。按照管理权限，由党委干部主管部门提出意见，报党委决定。

（8）反馈。考核结果要正式通知考核对象。考核对象对考核结果若有异议，可以提出申诉。

（四）公务员的奖励

1.公务员奖励的原则

公务员的奖励，是指依据有关法律、法规和政策规定，根据公务员的现实工作表现对其实行的物质或者精神奖励。作为一种激励手段或者机制，它是通过满足公务员的物质和精神需要，以调动其积极性，最大限度地刺激和挖掘其潜能的一种有效管理方法。

公务员奖励的基本原则是指导和规范公务员奖励的立法、适用和奖励争议处理的基础性准则。它贯穿于具体奖励的法律和规范之中，同时又高于具体奖励法律规范，体现了公务员奖励的基本价值观念。主要包括以下几个方面：

公务员奖励的法治原则主要表现如下：

（1）公务员奖励设置权法治化。

（2）公务员奖励授予权法治化。

（3）公务员奖励程序法治化。

（1）平等设置公务员奖励的条件。不能在奖励条件的设置中基于特惠的理由增加某类主体受奖的几率，也不能基于歧视的原因减少某类主体受奖的机会。在奖励条件的设置中，应当尽可能表述具体化，减少授奖实践中恣意理解的可能性。

（2）公务员奖励程序的平等设置和适用。程序平等是法律平等的重要组成部分，公务员奖励程序的平等设置和适用，既可以使公务员有均等获取有关奖励信息的机会，可以获知自己是否被平等对待，防止自己在申请奖励的过程中被恣意对待，也可以获得平等的奖励争议申诉权。

（3）奖励平等原则既包括公务员个体的平等，也包括公务员集体的平等，还包括公务员个体与公务员集体的平等。

奖励公开是行政公开原则在公务员奖励领域中的具体体现。所谓行政公开就是指行政机关及其工作人员的活动除依法免除公开的，原则上一律公开。

所谓功绩制原则，是指依据受奖人的功劳或者贡献大小进行奖赏。《公务员法》第四十八条规定：对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体给予奖励。

5）物质奖励和精神奖励相结合原则

物质奖励和精神奖励是奖励的两种基本形式，具有不同的激励功能。物质奖励主要满足对物质生活方面的需求，精神奖励则主要满足公务员的荣誉感、信任感、责任感、成就感等心理方面的需求。一般说来，在人的物质需求得到一定程度满足的前提下，对精神方面的追求将变得更为迫切和强烈，通过精神奖励，势必会增强公务员的荣誉感和使命感，激发他们的事业心和责任心。在这种情况下，如果两种奖励结合得好，将会产生良好的激励效果。

2.公务员奖励的种类和程序

根据《公务员法》第四十九条的规定，符合以下条件的公务员应当予以奖励。

（1）忠于职守，积极工作，成绩显著。

（2）遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出。

（3）在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的。

（4）为增进民族团结，维护社会稳定做出突出贡献的。

（5）爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的。

（6）防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的。

（7）在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的。

（8）同违法违纪行为作斗争有功绩的。

（9）在对外交往中为国家争取荣誉和利益的。

（10）有其他突出功绩的。

符合上述条件的公务员，可以根据业绩大小，分别授予不同的奖励：

对表现突出的，给予嘉奖；对做出较大贡献的，记三等功；对做出重大贡献的，记二等功；对做出杰出贡献的，记一等功；对功绩卓著的，授予“人民满意的公务员”、“人民满意的公务员集体”或者“模范公务员”、“模范公务员集体”等荣誉称号。

2008年颁布的《公务员奖励规定（试行）》第八条规定，给予公务员、公务员集体奖励，一般按下列程序进行：

（1）公务员、公务员集体做出显著成绩和贡献需要奖励的，由所在机关（部门）在征求群众意见的基础上，提出奖励建议。

（2）按照规定的奖励审批权限上报。

（3）审核机关（部门）审核后，在一定范围内公式7个工作日，如涉及国家秘密不宜公示的，经审核机关同意可不予公示。

（4）审批机关批准，并予以公布。

（五）公务员的惩戒

公务员惩戒制度，主要是指对有过错公务员的行为予以否定性的评价并给以一定的惩罚、申戒，以对其警示的一系列法律规范的总称。综观中外公务员的惩戒，归纳起来有两种情况——行政惩戒和司法惩戒。前者是指行政首长对其所属职员的过失或者枉法事实，自行予以相当处分；后者是指公务员如果有违法事实，经过司法程序予以法律上应得的处分。这里的公务员惩戒主要是指前者。

1.公务员的处分

公务员的处分，是指公务员违法纪律应当承担的法律责任，是一种惩戒形式。

1）给予公务员处分的条件

公务员有违法或者违反纪律的行为，机关方可依照程序对公务员的违纪行为进行处分。

2）免于公务员处分的条件

免于行政处分，是指机关对虽有违反纪律行为，但情节显著轻微，且经过批评教育已经认识错误并能够改正的违纪人员的一种处理措施。

3）公务员处分的种类

《公务员法》规定了5种处分种类，分别是：

（1）警告。这是一种警戒性的纪律制裁方式，也是最轻微的一种制裁方式，是指公务员的行为已经构成了违纪，应当予以及时纠正和警示。

（2）记过、记大过。这也是警戒性的纪律制裁方式。

（3）降级。这是指降低公务员级别的纪律制裁方式。

（4）撤职。这是指撤销公务员所担任职务的纪律制裁方式。受撤职处分的，应当降低级别。

（5）开除。这是解除被处分公务员与机关的人事关系的纪律制裁方式，也是最严厉的制裁方式。被开除后，被处分人不再具有公务员的身份。

2.公务员处分的要求

1）公务员处分的原则

（1）事实清楚，这是指违纪行为发生的时间、地点、动机、目的、手段、后果以及其他有关情况必须清楚，是对违纪行为正确定性量纪的客观基础。定案的事实不能前后矛盾、牵强附会、含糊不清，更不能把一些捕风捉影、道听途说，甚至无中生有、颠倒是非、随意夸大或缩小的材料，作为定案所依据的事实。

（2）证据确凿。这是指收集的证据必须是真实可靠的，是能够相互印证的。证据确凿包含有四个层次的内容：①证据必须真实，所取得的证据要经得起现实和历史的检验；②证据必须与案件有内在的联系，与案件没有联系的任何事物，都不能作为证据使用；③证据必须充分，必须能够将案件中所认定的违纪事实证明清楚，得出的结论也是唯一的；④证据之间不能有矛盾，如有矛盾，必须得到合理排除。

（3）定性准确。这是指在事实清楚、证据确凿的基础上，对违纪人员或者违纪单位所犯错误事实的性质的认定确实无疑。准确地判定案件的性质，是正确处理案件的重要前提，直接关系到纪律能否得以正确执行。

（4）处理恰当。这是指根据违纪行为的性质、情节、后果，违纪行为人对错误的认识和态度、一贯工作表现等，依法给予违纪行为人恰当的处理，轻重适度，不枉不纵。处理是执行纪律的最后一个环节。犯错误人员是否受到应有的处分，给予的处分是否恰当，对于正确执行政纪，惩处违纪行为，挽救犯错误人员，教育广大公务员有着十分重要的意义。

（5）程序合法。这是指调查处理违纪案件的整个过程必须符合法律、法规、规章规定的程序，程序不合法也会使处分无效。程序合法主要有两层含义：①对案件的调查处理程序是法律、法规、规章规定的，是国家法律制度的重要组成部分，办案机关和办案人员必须严格遵守；②案件调查处理程序中每个阶段的任务、手续、要求都是法定的，受理、初步核实、立案、调查、审理，都必须符合有关规定。对案件的调查处理要求做到程序合法，是客观公正地调查处理案件的根本保证，与遵守实体性规定具有同等重要的意义。

2）公务员处分的程序

机关在调查处理公务员的违纪行为并对公务员的违纪行为作出处分决定时，一般采取下列程序办理：

（1）初查。这是指处分决定机关在正式立案之前，采取一定的措施，确认需要调查处理的事项是否符合立案条件的活动，也就是初步确认公务员是否犯有违法违纪行为，是否有必要追究法律责任。

（2）立案。这是指机关对需要调查处理的事项经过初查后，认为存在违法违纪的事情，需要追究纪律责任，决定案件成立、进行调查处理的活动。

（3）调查取证。这是指机关按照法律、法规、规章规定的权限和程序搜集证据，查清案件事实并形成书面调查报告的一系列活动。

（4）如实告知被调查的公务员，并听取其陈述和申辩。对已调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人，是程序合法原则的必然要求，是保护被调查公务员合法权益的具体体现。

（5）作出处分决定或者撤销案件。作出处分决定，是指经过机关领导成员集体讨论后作出给予公务员处分的决定。撤销案件是指经机关领导成员集体讨论，认为被调查的公务员的行为不构成违法违纪，或者有其他法定事由不应当给予公务员处分的，作出撤销案件的决定。

（6）书面通知。这是指对公务员的处分决定做出之后，为了使受处分的公务员本人知晓，以书面形式通知公务员本人。通知是为了保证处分决定的正确执行，也是为了保护被处分公务员的救济权利，使其能够提出申诉或者采取其他救济渠道维护其合法权益。

三、公务员的晋升与降职

（一）公务员的职务晋升

1.公务员晋升的条件

基本条件侧重对公务员素质提出要求，主要包括拟任职务所要求的思想政治素质、能力水平等。对公务员的政治思想提出明确要求，是坚持德才兼备原则决定的，也是中国公务员制度的一个特点，与西方国家强调公务员要保持所谓的“政治中立”明显不同。公务员晋升应当符合下列条件：

（1）要具有履行职责所需要的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的水平，努力用马克思主义的立场、观点、方法分析和解决实际问题。这是对晋升职务，特别是晋升领导职务的一条最根本的政治要求。

（2）要具有共产主义远大理想和中国特色社会主义的坚定信念，坚决执行党的基本路线和各项方针、政策，立志改革开放，献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业，做出实绩。具有共产主义远大理想和中国特色社会主义的坚定信念，是十分重要的政治标准。工作实绩是干部德才素质的综合反映，在工作中做出实绩是职务晋升的重要依据。

（3）要坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，认真调查研究，能够把党和国家的方针、政策同本地区、本部门的实际相结合，卓有成效地开展工作，讲实话，办实事，求实效，反对形式主义。坚持解放思想、实事求是的思想路线，弘扬与时俱进、开拓创新的精神，是党在长期执政条件下保持先进性和创造性的决定性因素，也是担任领导职务的公务员应有的品质。

（4）要有强烈的革命事业心和政治责任感，有实践经验，有胜任工作的组织能力、文化水平和专业知识。这是做好领导工作需要具备的条件。其中，组织能力是担任领导职务的公务员应当具备的核心能力，文化水平和专业知识是现代社会发展对公务员提出的必然要求。

（5）要正确行使人民赋予的权力，依法办事，清正廉洁，勤政为民，以身作则，艰苦朴素，密切联系群众，坚持党的群众路线，自觉接受党和群众的批评和监督，做到自重、自省、自警、自励，反对官僚主义，反对任何滥用职权谋求私利的不正之风。

（6）要坚持和维护党的民主集中制，有民主作风，有全局观念，团结同志，包括团结同自己有不同意见的同志。民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度，尤其是领导成员必须自觉坚持和维护。

晋升不同类别、不同层次、不同职位的职务，在条件把握上有所不同。一般来说，晋升的职务层次越高，则要求思想政治素质和工作能力的条件越高。总之，要根据拟任职位的要求来具体掌握其晋升的条件。

公务员职务晋升的资格侧重对公务员资历提出要求，主要包括工龄、经历、任职年限、文化程度、培训情况、健康情况等方面。晋升领导职务的资格要求与晋升非领导职务的资格要求应当有所不同。《干部任用条例》和2008年出台的《公务员职务任免与职务升降规定》（试行）对晋升资格做出了明确规定。

（1）晋升领导职务的资格。《公务员职务任免与职务升降规定》（试行）第十九条规定：“晋升县处级以上领导职务的公务员，应当具备《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关法律、法规、章程规定的资格。晋升乡科级领导职务的公务员，应当符合下列资格条件：①具有大学专科以上文化程度；②晋升乡科级正职领导职务的，应当担任副乡科级职务两年以上；③晋升乡科级副职领导职务的，应当担任科员级职务三年以上；④具有正常履行职责的身体条件；⑤其他应当具备的资格。”

（2）晋升非领导职务的资格。《公务员职务任免与职务升降规定》（试行）第二十条规定：“晋升综合管理类非领导职务须具备下列任职年限条件：①晋升巡视员职务，应当任厅局级副职领导职务或者副巡视员五年以上；②晋升副巡视员职务，应当任县处级正职领导职务或者调研员五年以上；③晋升调研员职务，应当任县处级副职领导职务或副调研员四年以上；④晋升副调研员职务，应当任乡科级正职领导职务或者主任科员四年以上；⑤晋升主任科员职务，应当任乡科级副职领导职务或者副主任科员三年以上；⑥晋升副主任科员职务，应当任科员三年以上；⑦晋升科员职务，应当任办事员三年以上。晋升综合管理类以外其他职务类别非领导职务所需的任职年限条件，按照有关规定办理。”

3）公务员职务晋升的程序

晋升程序是公务员职务晋升规范化的必然要求，也是职务晋升公开、公正的保证措施。新中国成立以后，我们党选拔任用干部的程序基本是领导和个人推荐，组织考察、酝酿，党委讨论决定。改革开放以后，民主推荐成为干部选拔的必经程序。干部选拔任用程序也是公务员职务晋升程序。晋升不同类别、不同层次职务，程序有所不同，如晋升机关内设机构领导职务，与晋升领导成员职务相比，应更多强调首长意见等，反映在具体程序上，在领导层的酝酿不一定作为主要环节等。目前，总的来看，按照民主推荐、组织考察、党委讨论决定等程序是晋升公务员的主要方式，90%以上的职务晋升是通过这种方式进行的。

（1）民主推荐。就是按照规定的范围、程序和要求，组织有关方面人员推荐晋升人选的方法和活动。它是群众路线在干部工作中的创造性运用，是落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权的重要方式。职务晋升首先要经过民主推荐环节。民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐。搞好民主推荐工作，要保证参加民主推荐人员的广泛性和代表性，要规范操作，使民主推荐结果真正体现民意。在民主推荐的基础上，研究确定考察对象。

（2）组织考察。这是组织上了解干部的重要途径和手段。做好考察工作，准确了解干部，是正确使用干部的前提。确定考察对象后，要进行严格考察。考察内容要包括德、能、勤、绩、廉的情况，注重考察工作实绩。考察步骤主要是制定考察工作方案、发布考察预告、广泛深入了解情况、提出任职建议方案等。考察具体方法包括个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、同考察对象面谈等。考察的根本目的，是对考察对象是否适合拟任职务作出准确评价。考察工作要紧紧围绕这一目的，深入细致开展，防止考察失真失实。对拟晋升人选，特别是领导成员职务的人选，在考察前，讨论决定或者决定呈报前，根据需要在一定范围内进行酝酿，沟通协调，听取有关方面的意见。

（3）讨论决定。这是职务晋升的决定和决策环节。讨论决定，要按照干部管理权限进行，属于本级党委（党组）管理的，由党委（党组）集体讨论作出任职决定，或者决定做出推荐、提名的意见。属于上级党委（党组）管理的，本级党委（党组）可以提出选拔任用建议。市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名票表决；全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前要征求全委会成员的意见。讨论决定，要坚持民主讨论、集体决策，这是贯彻民主集中制原则的基本要求。

（4）按照规定履行任职手续。这是职务晋升的必要环节。对决定任用的干部，由任免机关下发任职通知，并指定专人与干部本人谈话。需要公示、试用的，实行任职前公示、任职试用期。对于选任制职务，要依法推进，民主协商，由选举机关选举产生。

晋升非领导职务参照晋升领导职务的程序进行。非领导职务与领导职务不同，具有不同的特点和要求，其晋升程序总体上按照晋升领导职务的主要程序进行，但具体环节可以根据实际情况适当简化，具体做法可以有所不同。

（二）公务员的降职

在公务员职务管理过程中，根据实际情况及时调整公务员职务是不可或缺的管理活动。而实行公务员降职制度是这种管理活动的有机组成部分。随着经济社会的不断发展，各种领导职务对公务员素质的要求越来越高，客观上就有可能存在公务员素质与领导职务要求不相适应的矛盾。解决这个矛盾的办法，除了提高公务员能力和素质之外，还要有针对性地进行公务员职务调整。凡是素质和能力已不适应现任职务要求的，应及时调整交流到其他岗位或者降职，把素质和能力更适应岗位要求的公务员选拔上来。实行公务员降职制度，及时调整不称职人员，疏通“能下”的制度渠道，对促进公务员队伍人尽其才、才尽其用、用人所长、增强生机与活力具有重要意义。

1.公务员降职的含义

公务员的降职是指不称职的公务员，依法降低其原来的职务，由较高层次的职务改任较低层次的职务。在中国公务员制度中，降职不是行政处分，而是一种公务员任用行为，是一种人才资源调配手段，目的是为了合理使用公务员，为机关的各个职务选择配备适宜的人选。

降职与行政处分的区别在于：

（1）目的不同。惩戒是通过惩处违法违纪人员来规范工作人员的行为，已达到维护法纪，制止和预防违纪行为发生的目的。职务升降的降职虽然也含有警示、鞭策、激励的意义，但主要目的在于为职位选择适宜的人选和合理使用公务员，充分发挥每个公务员的作用，从而保证机关的高效运转。

（2）原因不同。惩处工作人员的原因是有违法违纪行为，对公务员实施降职的原因则是公务员不称职。在实际生活中，不排除会有公务员犯了错误或违法违纪而导致降职的情况，但是在这里，犯错误或违法违纪实际上也是不称职的一种表现。行政处分和降职是依据不同的原因来决定的。

（3）实施后果不同。中国公务员制度规定，公务员受到处分，依据其受处分的种类，在一定期间内，不得晋升职务、级别和工资档次。这就是说，公务员在受到处分期间，某些权利是被限制的。而公务员降职作为职务关系的正常变更，以上方面都不应受影响。由于机构精简、撤销等，也可能将公务员安排到低于原职务层次的职位上任职，但这种降职安排不是职务升降意义上的降职，因为这种降职不是由于公务员本人不称职而作出的职务安排。

降职的条件，也就是降职的标准。《公务员法》第四十七条规定：“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。”根据定期考核结果即可直接认定并实行，易于操作。从近年来的实践看，公务员在定期考核中被定为不称职，往往是公务员在思想政治素质、组织领导能力、作风、廉政、工作实绩等方面存在比较突出的问题，达不到所任职务的基本要求，不能正确履行岗位职责。

需要注意的是，在实践中要把降职与公务员处分中的降级和撤职区别开来。降级是指降低公务员级别的纪律制裁方式。撤职是指撤销公务员所担任的职务的纪律制裁方式，受撤职处分的，应当降低级别。降级与撤职的前提是公务员实施了违反公务员纪律的行为，因而根据公务员法应当受到惩戒。降职是将不称职的公务员从现任职位上调整到较低层次上去的用人方法，不包含惩戒的内容。降职是公务员管理中采用的科学管理方法，其依据是因材施用。

另外，公务员降职，一次降低一个职务层次。作为一种任用行为，降职的目的是为了合理使用公务员，为机关的各个职位选择配备适宜的人选。公务员职务的逐级选拔和晋升上来的，能够担任现层次职务的，说明其在下一个职务层次上任职是称职的或者是曾经称职的，因此，如果在现任职务层次上不称职，按照既做到人事相宜，又保护公务员权益的指导思想，一次降低一个职务层次比较合适。

（1）所在单位提出降职安排意见。所在单位提出降职意见主要包括两方面内容：一是降职理由；二是降职后的去向安排。安排意见比较根据其任职情况考核或在年度考核的基础上提出，经单位领导集体讨论后作出决定。降职的理由必须充分、客观。

（2）征求本人意见。所在单位在正式上报降职建议前，应当征求本人意见。

（3）任免机关审批。公务员职务任免机关在收到呈报单位的免职建议后，应派人到呈报单位进行复查了解，全面听取意见，进行综合分析，提出审核意见，然后由任免机关领导集体研究决定后审批执行。

（4）本人的复核和申诉。任免机关作出的降职决定要由本人复核，对降职决定不服的，有申诉权利。但是在复核申诉期间，不停止对公务员降职决定的执行。