第二节　公务员的职务与级别

一、当代中国公务员职务和级别设置中存在的问题

1993年《国家公务员暂行条例》将公务员职务划分为领导职务和非领导职务，规定了公务员的等级序列，并明确了职务与级别的对应关系。是否承担领导职责是职务类型划分的依据，是一种没有职务类别区分的简单职务分类。领导职务序列与非领导职务序列是公务员仅有的两个职务序列，领导职务序列分为10个层次，非领导职务序列分为8个层次。领导职务序列中的司级正职（厅级正职）以下、科级正职（乡级正职）以上的职务层次，与非领导职务序列中的巡视员以下、副主任科员以上的非领导层次是一一对应的，见表7－1。

7－1　1993年确定的公务员职务与级别制度

（续表）

公务员的级别，按照所任职务及所在的职务责任大小、工作难易程度以及公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。领导职务序列和非领导职务序列均对应统一的级别序列，职务与级别的对应采取“一职数级，上下交叉”的方式。这一职务级别制度，没有建立在品位分类的基础上，它更多的是继承了传统干部职务级别制度的做法。

现行职务与级别制度在公务员管理中带来的突出问题集中体现在以下两个方面：

1.没有实现分类管理，不利于公务员的科学管理与专业发展

中国一直没有就公务员职务类别作出划分，所有的公务员实行一种管理办法，难以实行有针对性的管理，难以形成和保持公务员队伍的合理结构。公务员的工作性质差异，源于职务性质的差异。如公安部门中的法医、外交部门的高级翻译等职位以上的公务员，只对专业技术负责，一般不对外行使职权；而国家税务总局一个从事综合管理工作的科员，其工作性质的差异是对执法的实际效果负责，但对他们的管理，都是与其他公务员没有任何区别。这样就难以提高各类公务员的专业水准，难以提高管理和服务水平。

2.公务员职业发展渠道单一化，难以有效激励广大公务员

（1）公务员职务序列单一化，缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。由于公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务序列，实行一种管理办法。公务员不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于专业人才成长，不利于各类公务员立足岗位，成为本职工作的专家。

（2）晋升渠道专一化，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展和物质待遇的改善主要是与职务挂钩。因此，对广大公务员来说，职务晋升尤其是领导职务的晋升，才是真正的晋升。公务员晋升领导职务需求的无限性与机关领导职务资源的有限性，构成永远解决不了的一对矛盾。仅依靠职务晋升才提高公务员的待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的，难以调动广大中低层公务员的积极性。

（3）为基层公务员提供的晋升台阶太少。在中国公务员的体制中，没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规划限定了县乡基层公务员的职务发展空间。当前，县乡两级公务员占全国公务员总数的58%，其中相当一部分公务员以科员身份退休。基层机关特别是执法部门中公务员队伍基数越来越大，压职压级的现象越来越严重。

二、当代中国公务员职务与级别制度设计的指导思想

1.以职务分类为导向，同时吸收品位分类的合理因素

公务员的职务和级别设置，既可以建立在职位分类的基础上，又可以建立在品位分类的基础上。

职位分类与品位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类，通常是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类，通常以人的职务高低、资历深浅和应获得报酬多少为标准进行分类。两种分类方式互有短长。职位分类是以事为中心的分类，侧重职位的职务、职责和职权；品位分类是以人为中心的分类，侧重人的资历条件。职位分类按职位要求择人，利于公务员的专业化发展，缺陷是灵活度不够，不利于人才流动。品位分类相对简单，利于吸收教育程度较高的优秀人才，便于公务员流动，缺陷是不利于公务员的专业化发展。在设计中国公务员职务与级别制度时，应坚持以职位分类为导向，吸收品位分类的合理因素，建立有中国特色的职务与级别制度。

2.从实际出发，简单易行

设计中国的职位分类，既要遵循职位分类的一般规律，又要切合中国人事管理的实际；既要考虑职位分类的发展趋势，又要立足现阶段中国人事管理的特色需要。分类要简便易行，注重实效。分类不是为了好看，一旦做出职位类别分类，就要在职务设置、录用、考核、培训、工资等环节充分体现分类搞管理的特点。分类管理始终要体现“适才适用”与“适才适遇”两大理念。“适才适用”就是要“专才专用”，提高公务员的专业化水准；“适才适遇”就是要逐级分类设计“统一而不单一”的分类工资制度。在《公务员法》中对职位分类宜作原则规定，要为下一步的实践探索留有余地。

3.增强职务与级别的激励作用，健全激励机制

职务与级别制度的设计，要有利于健全和强化激励机制，有利于调动大多数公务员的积极性。针对公务员职业发展渠道过于单一的弊端，从实际管理需要出发，改变单一化的职务设置，为公务员特别是基层单位的公务员提供多样化的职务序列和晋升台阶；重新定位级别功能，在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋升的渠道，从而健全和强化激励机制，这是建立健全职务与级别制度的主要目的。