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地方政府之间竞争的直接目的是利益。因此，作为一个社会组织，地方政府的利益竞争首先表现的就是财政收入的竞争，具体包括税收竞争和补贴竞争。

改革开放以来，随着财政分权化发展，各地区相对独立的利益导致各地区的自主投资、地方国有企业投资增加，并采取各种手段争夺中央投资项目。为了吸引外资和外地资金，在20世纪90年代初各种开发区大量创建，其吸引资金的重要手段之一就是给予减免税优惠和补贴待遇。除了国务院批准的各类开发区和高新技术开发区的企业可以享受15%的企业所得税外，其他地区的开发区实际上也自行规定了税收优惠政策，或者通过返还税收的办法，使企业同样执行15%的所得税。优惠提供工商用地现象也非常普遍，这实际上也是一种补贴待遇。

地方政府之间竞争采取的形式是多种多样的，除了财政（税收）竞争外，还有招商引资竞争、基础设施建设竞争、会展竞争、人才竞争、政府服务竞争、区域性竞争等。它们相互关联。随着政治经济形式的发展，以及人们对市场经济知识认识的深化，竞争形式也在发生着变化，制度性的竞争开始逐步取得应有的重要地位，制度竞争的比重也越来越高，而且日益受到人们的重视。

1.地方政府竞争的形成

（1）税收竞争。税收竞争原指国家之间提供的税收政策竞争。具体到一个国家内部统一的税法制度下，本来不应该存在税收竞争问题，或者即使存在一些竞争空间，竞争力度也十分微弱。但是由于不同地方政府之间存在着利益冲突，为此，地方政府之间为吸引资本和要素的流入，而以税收为手段展开竞争，主要以税收优惠的形式表现。地方政府通过减免税收、财政返还等各种优惠措施尽量提高本地在吸引投资方面的优势，吸引外地资源流入本地，从而扩大税基，弥补因减税而造成的收益损失，使地方政府由此获利，这正是促使地方政府之间以税收为杠杆展开竞争的真正动力。由此可见，引发税收竞争的深层次原因仍然在于地方政府的利益驱动。目前，我国地方政府税收竞争的主要措施在于违反国家法令擅自和越权减免税。

（2）招商引资竞争，也称优惠政策竞争。在整个转轨时期，地方政府为了吸引外部资源，最容易见效的手段便是优惠政策。可见，供给优惠政策是地方政府的一种理性选择。沿海开放城市的发展，最先也是依靠优惠政策取得了先机。随着改革开放的发展，中央政府进一步下放了政策权限，因而在一定程度上促进了优惠政策竞争。通过供给更多的、条件更优越的优惠政策可以在短期内取得比较明显的收益，尤其对基础条件、区域位置等比较差的地方来说，优惠政策是最主要的竞争手段。在优惠政策竞争方面，主要有：低价或免费供给土地、低价转让国有企业、承诺基础设施建设、无限制地实施税收和政府收费的让渡、主动协调银行融资，等等。

（3）基础设施建设竞争。除了采取比较原始的优惠政策竞争外，地方政府越来越认识到：加强城市基础设施建设作为优化投资环境的重要组成部分，对于招商引资不仅从长期看具有重要意义，也具有明显的短期效果；而且提供良好的基础设施，也是地方政府应该承担的职责，有利于启动民间经济的发展。各级地方政府因此十分注重扩大固定资产投资，纷纷兴建汽车城、大学城、电子城、工业园区等大规模投资项目，市政设施、路桥建设、园区开发等基础设施投资的扩张态势也达到沸点。

（4）会展竞争。会展竞争实际上也属于基础设施建设竞争的延伸。由于通过会展，可以快速地扩大本地声誉，而且可以吸引大量的生产要素向本地区集中，大大增加本地区的商业发展机会，因此，地方政府围绕会展这个“馅饼”展开竞争也是很自然的事。目前，粗略算来，全国明确提出将会展经济作为新的增长点的城市多达三四十个。原本独享展览业“蛋糕”的中心城市，现在不得不面对更多的竞争者：京、沪、穗这三个老牌会展中心城市，周围都已陆续涌现出新展馆。

（5）区域性竞争。随着地方政府竞争的发展，为了赢得更大的竞争实力，具有基本相同利益的某个区域之内的地方政府逐渐认识到合作的重要性，由此，区域之间的竞争逐步走上舞台，掩饰着地方政府竞争的另外一种形式。实际上，区域竞争只不过是打破行政区域划分的地区之间的竞争。在区域经济大赛跑中，长江三角洲和珠江三角洲一骑绝尘，京津地区由于拥有首都特殊的资源，基本上坐稳了第三经济区的位置。于是对于第四经济区的争夺成为许多地区和城市的目标。成都、重庆、武汉都先后提出要做“中国第四城”和“增长极”的目标，而作为经济大省的山东省和区域位置、经济增量具有明显优势的青岛市自然不甘示弱。

从以上地方政府竞争的形式上可以看出中国地方政府的利益实际上一直客观地存在着，在不同的时期具有不同的表现。囿于政治体制、经济体制的变化，地方政府竞争的模式在不同的历史条件下具有不同的性质和内容，而且在很大程度上与政府职能的转换步伐紧密相连。

2.改革开放前的地方政府竞争

由于实行高度的中央集权，财政体制上实行“统收统支”，地方政府几乎没有独立追求自我利益的权力和动机，地方政府间的横向经济联系主要是在中央集权支配下的资源调度。因此，在中央政府的计划调控色彩比较浓厚的时代，地方政府为了当地的利益相互之间争夺资源，由于中央政府控制了主要的资源，地方政府之间的竞争就成了“兄弟竞争”，而不是两个独立的经济实体之间的竞争。

3.20世纪80年代的地方政府竞争

改革开放后，得到国家特殊政策支持的东部地区发展速度很快，特别是20世纪80年代中期后，中央政府实施沿海地区发展战略，在东部地区全面提高对外开放程度，给予了东部地区诸多特殊政策，使得改革和发展的重心都集中到了东部，使东部获得了率先发展的机会。显然，这段时期东部地区的经济发展明显依赖于中央政府的特殊政策，并不完全是地方政府主观能动性作用发挥的结果，存在的政策藩篱实际上隔离了地方政府竞争。

4.20世纪90年代以后的地方政府政策竞争

从1992年邓小平视察南方讲话后，中央政府决定把经济特区和沿海地区开放的政策向更广泛的地区推行，开始更多地考虑中西部的发展问题，实施沿海、沿江、沿边、沿路全方位开放战略。2000年国家着手制定第十个“五年计划”之际，中央政府又提出实施西部地区大开发战略。2003年，中央政府又进一步提出振兴东北老工业基地的战略，而且确定率先在东北地区实施增值税由生产型向消费型的改革试点，赋予了实实在在的优惠政策。

显然，20世纪90年代以后，由于国家改革开放政策逐步推行到全国各地区，因此，这段时期地方政府在各地区经济发展中的作用增强，由地方政府推动的经济发展在各地区展开。为了吸引外资，地方政府充分发挥自身的各方面有利条件，进一步放宽政策，提高政府管理效率，优化经济环境，甚至在很多方面已经突破了中央政府的政策限制和约束，进行自我授权，展开了竞争。

以2001年12月中国加入世界贸易组织为标志，强制性制度变迁改变了过去那种缓慢的进程，也改变了中国地方政府竞争的格局和特征。制度竞争的大幕逐渐拉开。

过去形成的地方政府竞争的比较优势，很多方面得益于区位、政策差别和追求短期利益的竞争策略，在竞争的实践中，各地逐渐意识到单纯依靠所谓的政策优惠，在吸引资本、技术、人才等生产要素方面已经越来越难以奏效；要想获得持久的竞争优势，必须建立起完善的制度体系；过去依靠那种暂时的优势和攫取短期利益的竞争方法，其弊端也已经十分明显：在各种不确定性的环境中开展竞争，难以保持和发展持久性的竞争力。

因而，地方政府之间的竞争逐渐转移到政府服务、投资环境营造、信用建设等软性公共物品的供给方面。诸如在现有政府体制下大力减少行政审批程序，对投资等审批事项实行“一站式服务”，实行统一收费办法以及在特定区域（比如工业园区、开发区内）实行“税外无费”制度等。上海提出“要努力打造商务成本‘盆地’、政府服务‘高地’、外商投资‘福地’”；浙江省提出“要建设信用大省”。

客观地讲，这类竞争方式已经摆脱了过去那种局限于产业、原材料等有形物品的竞争层次，深入到制度建设的层面。但是，从制度建设的角度看，这些远远不够。从普遍意义上讲，这类竞争主要还是针对外部投资者的，目标非常明确，就是为了吸引外部生产要素（主要是资金）；而真正确立起保护所有投资者利益的产权制度并不充分。因而，这种竞争还仍然停留在较低的层次上，还没有完全突破计划经济体制的模式。如何将制度建设真正提升到产权保护的层面是一个越不过去的“门槛”。

在中国，触及产权制度的改革其实也是从地方政府开始的。这主要的是改革过去单一的公有制所有制形式，向多种所有制形式发展。早在20世纪80年代，地方政府之间的经济竞争使得一些落后地区下决心实施所有制改革，走向大规模民营化道路。浙江省温州市是在公有制比较薄弱基础上最先发展起以个体私营经济为主体的新经济体系。到20世纪90年代初，山东省对国有企业实行股份合作制改革也一度成为焦点，取得了比较好的成果，改善了当地政府的财政状况，引起了中央领导人的关注，并被党的十五大所肯定。随后，地方政府的认识越来越现实，产权制度改革方式也越来越多样化，总的趋向是向纵深发展，甚至“一买了之”或“一送了之”的形式也在各地出现。

事实上，只有当涉及产权制度层面后，地方政府竞争才真正开始进入实际的制度竞争状态。代表制度竞争发展的明显特征是：各个地区在跨越单一的产权制度后，基本上建立起了比较稳固发展的民营经济基础，为下一步建立起与市场经济体制相融合的产权保护制度奠定了基础。制度竞争属于较高层次的竞争，它是一种导向，在社会经济发展中发挥着积极的作用。因此，我们也可以大胆假设：中国经济在面临诸多问题的背景下仍然实现了稳定增长，其中地方政府之间的制度竞争可能发挥着十分关键的作用。

二、地方政府间合作

区域经济发展是区域内各级政府主体进行合作与交往的现实基础，这种合作主要分为两种类型，其一是中央政府与省级政府之间的合作；其二是各省级政府之间的合作。当然它也允许中央政府与其位于各省内的政治分支机构保持直接关系。历史上，中央政府与省政府之间的关系是政治行政学者经常思考的问题，其中心议题是中央政府与地方政府的事权划分及其制度化问题。目前这个问题在很大程度上已经得到解决，这主要归功于分税制的推行和两个积极性的有效发挥。目前区域内各省级政府间的联系日益成为主导区域经济发展的重要关系。

自新中国成立到区域经济一体化趋势开始形成，省级政府之间的横向关系实际上经历了不断组合的过程。“政府间横向关系的组合是与‘条条专政’分不开的”。在条条专政下，地方政府之间、地方政府的部门之间的关系被严重阻隔，在这种局面下，中央放权虽然能刺激地方的积极性，但这种各自为政的积极性，其结果只能是地方分散、全国混乱。虽然当时曾试图通过协作区以弥补这一缺陷，但由于这种协作区不是基于地方经济利益的要求，而是基于计划和政策的需要，所以，达不到预期的效果。这一局面一直持续到20世纪70年代末。

因此，我们认为，在传统计划经济体制下，地方政府间的横向联系完全受制于中央与地方关系状况的主导，中央越是集权，各地方政府间的联系越少，即使存在地方政府间的协作与联系，这也完全是中央行政意志的结果。因此，这种联系缺乏经济发展的深厚现实基础，在实践中的作用也显得无足轻重。

1978年十一届三中全会开启了中国改革开发的新时期，1984年开始的“以城市为重点”的经济体制改革，试图以经济区管理来逐步取代行政区管理。经济区的形成为区域经济发展提供了深厚的现实支撑，在其形成的过程中，地方政府间的横向合作又有了很大的发展。这种横向合作又以紧急协作为主要内容。

在建立各种形式经济区的过程中，省级政府间的横向联合具有不同的关系结构形式，归纳起来主要有以下几种：

1.高层领导联席会议

实行高层领导对话，加强经验信息交流是区域内地方政府间合作的重要形式。现实中主要表现为组织合作区域内不同地点之间开展双向经验交流和参观学习，高层领导互访，尤其是坚持定期轮换地点召开高层领导联席会议，建立省市长联席会。环渤海地区经济联合市长联席会在区域经济发展中发挥了重要作用，1994年该联席会成立了由中航投资公司控股的环渤海经济发展股份有限公司，1997年该联席会联合申办区域性保险公司。

另以上海经济区为例，到1986年7月，上海经济区已包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建五省一市。在这个经济区内，不仅有省级政府之间的联合，而且有市级政府间的联合。经济区于1985年成立了经济区省长、市长会议制度。省市长会议由上海市市长、其他五省省长和经济区规划办主要负责人组成。会议每年召开一次，在区域内各省市轮流召开，由东道主的省长、市长担任主席主持会议。省长市长会议实行民主协商一致的原则，形成的决议共同遵守。此外，经济区内还建立了银行、统计、轻工、纺织、机械仪表等多个跨省市、跨部门的行业联席会议制度，由各地有关行业的主要领导参加。

2.城市政府联合体

这主要是区域内的各大城市之间在经济、行政和文化等方面的合作。以沈阳市为例，1984年沈阳与丹东、辽阳、本溪、抚顺、铁岭和鞍山共同成立了城市联合体。在东北这个最大的城市联合体的推动下，到1988年，这些城市已在工业、农业、商业、科技、文教、物资等部门中，建立了25个行业（系统）联合体，签订经济协作项目616项。1986年，由沈阳市政府牵头，又组织东北经济区内的大连、长春、哈尔滨、赤峰4个市和呼伦贝尔、兴安、哲木3个盟的市长、盟长联席会议，成立“五市三盟”区域性经济协作组织。到1988年各市、盟之间已经签订经济技术协作项目303项，相互投资576万元，培训各种人才2　800人次。

3.政府倡导下的非政府组织合作论坛

这类组织为区域政府间共同制定区域公共政策提供了学术交流平台，也可视为区域内政府合作的重要内容。这些非政府组织在加强区域合作理论和实践宣传、探讨总结和交流区域合作经验与对策方面做了大量的工作，其中创办刊物和组织研讨会是两种最主要的方式。长江三角洲地区和长江沿岸城市市长专员联席会等区域内非政府组织创办了自己的刊物并定期总结发布有关信息。从2002年下半年起，“长三角地区合作与发展国际研讨会”、“《半月谈》长三角新经济现象观察记者论坛”、“长江沿岸中心城市经济协调会第11次会议和西湖博览会”、“2002长三角区域发展国际研讨会”等大型学术活动相继举行。

4.区域经济贸易协调会

这是区域内地方政府进行交流与合作的重要组织。与20世纪80年代相比，“八五”以来全国区域政府间合作组织的基本类型没有变化，仍是省际的经济协作区，如西南五省七方经济协调会、环渤海经济区、由中南六省（区）三市九方（粤桂、湘、鄂、豫、琼、穗、汉、深）组成的中南经济协作区、淮海（苏、鲁、豫、皖）、中原（晋、冀、鲁、豫）、闽鄂赣三边协作区等。城市间经济协作网络如长江沿江沿岸中心城市协调会等。

许多这类政府间合作组织建立起了联络处和相应的组织制度，少数组织如淮海经济区和辽宁中部城市群经济区建立起了总部大楼。各经济区内的协调会在促进地区间经济合作方面取得了显著成效。例如，西南五省区七方经济协调会在1984～1994年联合开发能源、交通、通信和农业重点项目160多项，实施合作项目6　478项，新增产值62.5亿元、税利15亿元，修建断头公路49条近千公里。

5.跨经济区的地方政府联合

改革开放对于各地区来说，不仅向国际社会开放，而且向国内其他地区开放。在这种思想指导下，各地方政府间的联合都不仅仅局限于经济区内和邻近地区的地方政府，而是扩展到全国各地的地方政府。如东北经济区内的5城市参加环渤海15城市经济协作区；锦州、朝阳参加冀、蒙、辽边界7城市（地）经济联合体。再如，上海经济区内的江苏省与山西省进行干部交流合作，其宗旨是：东西互助、对口支援、沟通信息、外引内援、培养干部、发展经济。根据协议，江苏于1992年选派73名熟悉经济工作的领导干部到山西秦巴山区任职，山西选派73名分管经济工作的领导干部到江苏有关市县挂职工作、锻炼学习。这种工作在甘肃省和天津市之间也存在。

6.由中央牵头成立的协调地区经济发展的政府间合作组织

20世纪80年代开始，我国进行了大规模的经济体制改革，改革的内容涉及财政体制、金融体制、税收体制、价格体制、投资体制、计划体制和外贸体制。中央政府向地方政府下放了更多权力，在此背景下，政府、企业和市场三角关系及其特征发生了根本性的变化。概括起来，体制改革后三者关系的变化主要表现在三个大的方面。

（1）政企关系与企业地位的变化。中央在城市经济体制的改革就是从“扩大企业自主权”开始的，经过几个阶段的试点和推行，形成了各种形式的企业经济责任制，股份制成为目前企业改革的整体思路。企业自主权的扩大为企业壮大、进行跨地区的企业合作打下了基础，这是推动地方政府间合作的一支重要力量。

（2）中央与地方关系及地方地位的变化。为了提高地方政府发展经济的积极性，增加地方经济发展的活力，从1979年开始，中央政府采取了一系列措施扩大地方政府的经济管理权限。其中尤为突出的是对财政体制改革，中央先后对不同地区实行了“划分收支、分级包干”和“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入定额上解”、“收入上解递增包干”、“总额分成加增长分成”、分税制等不同的财政制度。

（3）市场发育与市场机制的变化。自党的十四大与十四届三中全会以来，社会主义市场经济的基本方向和基本框架得以确立，市场作为一种重要的制度安排开始在中国经济社会生活中发挥着主导作用。在新体制下，政府减少了对市场交易的直接干预，其垄断地位明显下降，市场竞争程度明显提高。行政区划分所导致的互相封闭的市场格局也发生了很大的变化，无论从产品市场情况还是从生产要素市场情况来看，改革后的两种市场都出现了各地方相互融通、互相渗透的局面。在工业企业之间与主管政府部门之间，都可以跨部门、跨地区、跨所有制地订立购销合同，进行中间产品的直接交易。

时间证明，市场经济的有效性与区域市场的开放性呈正相关关系：在世界上，打破自然的、人为的障碍而实施市场空间整合的巨大利益诱惑甚至迫使主权国家在一定范围内让渡传统权力（典型如欧盟）；在我国市场空间的整合也是珠三角、长三角等区域循序发展的重要经验。

为适应加入世界贸易组织的需要，建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，2001年4月国务院发布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，这进一步促进了区域内地方政府间的交流与合作。经过10年市场经济的发展，中国共产党中央在十六届三中全会上讨论通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，会上提出“五个统筹”的发展观，其中之一就是统筹区域经济发展，这既是对市场改革经验的总结，又为新世纪的区域合作和政府间合作提供了全新的发展理念。在市场规律的作用下，以企业为主题、地方政府专业职能部门为指导的新兴区域经济合作格局和区域市场正在逐步完善，这必然为地方政府间进行合作在内容和形式上提供充分的现实依据。

综上所述，体制改革以后，我国在政府、企业与市场这个三角关系所实行的诸多重大变革，客观上为地方政府之间进行合作提供了重要的制度性和政策性的基础。区域内的各地方政府也直接从合作中获得了更多的利益，从而进一步激发了开展政府间合作的积极性。