第二节　当代中国的央地关系

一、我国中央与地方关系的困境

根据上述分析，我们可以发现新中国成立以来我国中央与地方关系发展有以下几个方面的特征：

（1）新中国成立以来，中央与地方之间权利关系大起大落，陷入“集权——分权——再集权——再分权”的循环之中。中央与地方关系的改革，都是在遇到新的形势和局面时，随即从中央政府向地方政府进行纵向的、自上而下的权力分配；而当在出现分散注意、混乱现象时，又立即大转弯地将权力收回中央。如此反复，形成“一放就乱，一乱就收，一收就死”的纵向权利关系的“往复循环”。这种循环给社会、经济领域带来了极大的震动和消极影响。20世纪80年代后期情况有所好转，但仍未能脱离这种循环。

（2）从总体上考察，中央政府在这种关系结构中仍处于过分“重要”的位置。缘于历史和现实等方面的因素，中国实行的是单一制的国家结构形式，这就为中央与地方关系的设立提供了制度性的依据，使得我国中央与地方的关系模式直到目前仍基本上是“单一集权型”。虽然我们不能简单地评价这种关系的好坏利弊，但由这种模式所造成的“中央政府拥权过多，地方政府软弱无力”的弊端和教训，不能不使我们对之进行更加深刻的思考和研究。

（3）在中央集权下，地方权力的大小，不是依据地方的职能而定，而是依据中央对权力的集收程度而定，带有很强的随意性，中央可以在一夜之间收回所有的权力。因而，地方在政府体系中的地位十分轻微。改革开放以来情形有所不同，中央在新的经济结构和发展战略下无法轻易收回权力。

（4）下放权力结构的片面性。从20世纪50年代直到20世纪末的中央政府向地方政府的纵向权力分配，就权力结构而言，经济权力在这种权力分配中占有最大的比重，行政权力、人事权力的分配与调整显然较少发生。这与中国整体政治系统的权力配置与运转以及特定的国际、国内形势密切关联。但这种经济权力下放的结果是，使得在纵向权力分配的过程中，由于权力分配结构的不配套、片面化，在某种程度上也影响和束缚了经济权力的运行功效。

（5）中央与地方的权力关系制度化、法律化程度还不够，无论是纵向权力划分还是纵向权利制约，或者是关于职责、权限的规定，宪法和法律的一句都太原则化，过于笼统、宽泛，操作性不强，使得中央政府与地方政府的关系变动过大，不够稳定。其发展变化受到国家主要领导人的认识和意志的影响较大。因为，不论集权还是放权，都无法真正反映和符合现实社会发展的要求，从而造成权力关系调整的失败。

二、新中国中央与地方关系改革的成效

中央与地方关系经过30多年的改革，打破了中央与地方关系的旧格局，改变了改革开放前那种大起大落的状况。尽管这些改革带有新旧两种体制的痕迹，具有明显的过渡性，但改革总体思路和基本趋势反映了市场经济、民主政治和现代化建设的客观要求。30多年的改革已取得了积极成果和经验，具体表现在以下几个方面：

1.地方政府职权扩大，地方利益得到确认，地方政府角色明朗化

中央向地方下放权力，使地方政府获得了相对独立自主权，由于统收统支财政体制被打破和财政包干体制的推行，地方政府开始具有经济利益和行为目标，地方政府权利义务主体地位的逐渐确立，充分调动了地方政府发展的积极性和主动性，促进了地方经济的繁荣，为中央和地方关系正常化奠定了基础，使得中央与地方关系改革表现为双向主动。首先是中央政府放权的主动；其次是地方政府在分权中的主动，突出表现是地方向中央要权。这表明地方政府成为一个能动追求自身意志表达和意志执行的主体。这种双向性的主动行为，在双向行为规范的情况下为实现中央与地方在新基础上的和谐统一，为实现两者之间的动态平衡创造了前提条件。

2.中央与地方权力关系已由行政性分权向经济性分权变动

体制变革前中央与地方关系调整，走的是一条行政体系从纵向侵权的道路，只是调整企业在中央与地方的行政隶属关系，这种单纯的排斥市场机制的行政性分权，往往导致中央与地方关系在企业收放上的循环。体制变革时期中央与地方关系的改革，把地方分权建立在商品货币关系的基础上，通过市场机制的作用，把企业从作为政府附属物的被动状态中解放出来，旨在使企业成为具有独立权益的经济实体和法人实体。实行政企分开和转变政府职能成为理顺中央与地方关系的基本要求。实践经验表明，要正确处理中央与地方关系，必须在合理的行政性分权的同时实行市场取向为目标的经济性分权。

3.探索用制度和法律规范中央与地方关系

通过制定新宪法和修改制定有关法律，对中央与地方关系作相应变革。1982年新宪法明确规定了中央与地方国家行政机构职权划分的总原则，采取列举方式规定全国人大及常委会和国务院、省、自治区、直辖市权力机关和行政机关各自职权范围，规定省级权力机关和行政机关享有立法权。但列举中央与地方权力的类型基本相同，权力划分模糊，且缺乏操作性。另外，我国修改了《地方组织法》，制定了《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》等，这些法律对中央与地方作了一些规定。1994年推出的分税制为中央与地方财政利益关系的制度化迈出了关键一步，但这些法律和制度亟待完善和发展。

4.中央与地方改革通过经济体制改革来推动，并渗透于经济体制改革中

中央与地方关系最大的变化是中央与地方经济关系的变化，尤其是财政关系的变化。改革开放以来每一次的财政体制改革都带来中央与地方关系的变动。因此，经济体制的趋势影响着中央与地方关系的趋向。

三、我国中央与地方关系演进的趋势

近几年来，经济学界和政治学界对有关中央与地方关系演进的趋势问题进行了多次讨论。概而言之，政治学界侧重于从政治整合的角度来认识和处理中央与地方关系，而经济学界则主要从财税体制的角度认识问题，提出对策。虽然两者各有偏颇，但综合两方观点，我们在一定程度上就可以确立在转型社会中，构建适应市场经济、民主政治和现代化建设需要的中央与地方关系体制，应该遵守的大致原则（如发挥两个积极性、规范化与法制化、责权堆成、科学界定权力原则等）。不过原则的确立，只是明确了解决问题的方向，而要真正解决问题，还必须在原则指导下深入研究改革的措施和具体路径。在体制转型时期，我们认为中央与地方关系的合理构建，应该围绕职权定位和制度创新这一主题展开，并根据这一思路，具体处理以下几个方面的问题。

1.以宪法形式明确中央和地方的权限和责任

中央政府除负责国防、外交、全国性的事务外，主要负责对国民经济的宏观调节。宏观经济是反映全局的整体的经济活动和利益。因此涉及宏观经济总量平衡和结构调整的权利不能层层分解。宏观经济调控权，包括全国性的产业政策和生产力布局、收入分配政策、财税政策、货币的发行、基准利率的确定、利率的调整和重要利率的调整，以及涉外经济政策。这些权力必须集中在中央，这是保证经济总量平衡、经济结构优化和全国市场统一的需要。地方政府作为中央政府的代理和地方利益的代表，其主要职责是：在国家宏观调控的框架内，因地制宜地促进本地区经济和社会发展。包括运用计划和市场两种手段引导地方资源优化配置，发挥地区经济优势，促进经济健康发展，统筹规划和组织地区性的主要基础设施和优势产业建设的发展，促进地区之间的经济交流和发展，为本地区内企业的生产经营和正常运行创造良好的外部条件，运用地方资金和其他地方性收入，促进地区的教育、文化发展和社会保障等。

2.切实转变中央与地方政府职能

中央与地方关系的构建，必须放到改革的系统框架中予以考虑，其最基本的前提是实现政府职能转变。长期以来，中央与地方权限不清，其中深层次原因在于政府职能模糊。因此，要理顺中央与地方关系，就必须首先要弄清政府在转型时期应扮演的角色，定位政府职能。为此要做到以下几点：

（1）明确政企职能关系。政府职能转变的基本前提是打破政治、经济一体化局面，实行政治、经济二元化，这是从传统计划经济体制向市场经济转变的必然要求和结果。因此，必须实现政企分开，建立现代企业制度，“凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预；下放给企业的权利，中央政府和地方都不得截留”，这样才能克服“集权”体制和“诸侯经济”的种种弊端。同时，中央借助经济杠杆和法律手段以及健全的宏观调控体制，实现地方和企业的自律，地方政府则主要履行监督与服务的功能，通过法规与调理，规范市场秩序，以保证本地区经济健康运行。

（2）进行政府机构改革。我国于1982年、1988年、1993年、1998年进行了四次机构改革，但政府机构臃肿、效率低下状况仍旧普遍存在，在市场经济条件下，我们要按照“精简、效能、统一”原则，建立与社会主义市场经济要求相一致、具有现代公共行政管理基本特征的新型全能政府。

3.按照财权与事权相一致的原则，科学划分中央与地方的税收权限

由于中央政府所承担的国防外交、宏观经济调控等任务具有全局性和特殊的重要性，所以首先要满足中央政府的基本支出需要。将那些收入稳定、税额较大、关系到维护国家利益的税种划归中央；而将那些与地方经济和社会事业发展直接相关的重要税种作为中央和地方共享税；同时，应进一步实行规范的财政转移支付制度，缩小地区间差距。改革以来，我国东部地区经济迅猛发展，而中西部地区并没有获得同等速度的发展，东西差距拉大已经严重威胁到国家的稳定和经济社会发展。因此，中央应通过转移支付，加大对不发达地区的投入，促进该区域的发展。

4.加强中央权威，引导和发挥地方的积极性

对于中国这样一个国家来说，在转型时期尤其需要发挥中央权威的作用。中央对地方的权威，应主要体现在立法、财政、行政权威上。因此，首先要坚决保证中央政府政令畅通，这是维护中央权威的集中表现。各地要牢固树立全局观念，坚决杜绝违背中央政策的对策行为；其次，要建立科学的决策机制，提高中央政府的政策能力及其导向能力，促使地方主动向中央政策靠拢；再次，中央应进一步完善分税制，通过科学的分税制不断增强自身财力，从而通过财政分配手段干预经济生活，制约经济全局；第四，规范地方政府行为，坚决消除地方主义。在加强中央权威的同时，应在保证中央政府的有效宏观调控的前提下，赋予地方政府必要的权力，使其能够依靠国家法律、法规和宏观政策，制定本地区的法规和规划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动，充分利用地方资源促进地区经济和社会的发展。中央要调动地方积极性，应主要采用竞争性手段，而非传统的行政手段，通过地区间平等竞争，激发地方政府活力。

5.建立地方利益表达与平衡机制

从利益角度来说，处理中央与地方关系，实际是解决和调整国家利益与地方利益的关系。随着市场经济的发展，地方利益会越来越凸显。就显示而言，地方利益有共性的一面，也有特殊性的一面；就全局和长远发展来说，地方利益都是客观存在的，是必须加以正视的。既然地方利益是客观存在的，就需要建立地方利益的合理有效的表达机制。

事实上，有地方利益存在，就有一个地方利益表达的问题。没有正常的表达渠道就会通过非正常渠道表达，并导致地方之间不公平竞争等一系列负效应。为了控制这些负效应，使地方利益能够得到及时有效的反映，同时也为了实现中央决策的科学化和民主化，就必须通过体制改革和制度创新，建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大地方参与中央决策的几率。

6.健全和完善对地方权力的监督和制约

在中央与地方分权合作制下，如果对地方的监督和制约不力，则存在着地方和基层权力被滥用的危险。尤其是在当前的体制转型时期，由于旧的管理体制被打破，新的管理体制尚未建立或在形成之中，制度上的漏洞和缺陷比较多，权力被滥用的可能性很大。为防止这种情况的发生，需要改革、健全和完善地方的权力监控体系。首先，要健全和完善中央政府自上而下对地方权力的监控体系。在中央和地方分权制下，中央对地方的权力监控不仅仅依靠行政手段和人事手段，而主要依靠经济手段和法律手段。所谓经济手段，即中央通过对地方的财政拨款和监督地方政府对中央拨款的使用情况来控制地方政府的行为。所谓法律手段，即国家法律高于一切，地方法规必须符合国家法律。同时，地方政府必须执行国家法律，否则其决议和命令不仅是无效的，而且主要责任人还要受到法律制裁。其次，要健全和完善地方选民自下而上对地方权力的监控体系。主要通过选举、揭发、控告、检举等方式监督和制约政府权力。最后，健全和完善地方政府内部各权力之间的相互制约和监督，完善社会舆论对政府权力的监督和制约。