第二节　国务院的行政机构

自1954年国务院成立后，其行政机构的类别有过变化。从目前情况看，大体可以分为以下几类：

1.组成机构

国务院组成机构是指由国务院组成人员担任行政首长的机构。包括国务院办公厅和各部、委、行、署。

各部、委、行、署也称为国务院职能部门，有时也通称“部委机构”。它们是国务院机构中的主体。在国务院的统一领导下，相对独立地行使某一方面的国家行政权力，负责领导和管理全国该方面的行政事务。各部、委、行、署根据法律和国务院的行政法规、决议、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。部、委、行、署的设立、撤销或合并，须经总理提出，由全国人大决定。在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。其行政首长由国务院总理提名，全国人大或其常委会决定，由国家主席任免。国务院设置哪些部、委、行、署，1954年以来的宪法均无具体规定。现行的《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》也没有具体规定国务院机构的名称和数量。

国务院办公厅是国务院的日常办公机构，主要协助国务院领导处理国务院日常工作。国务院办公厅由秘书长领导，副秘书长若干人协助秘书长工作。国务院办公厅设6个职能司局：秘书一局、秘书二局、秘书三局、中办国办信访局、人事司、行政司。

国务院的各部、委、行、署设正职1名，副职2～4名，委员会另设委员5～10名。国务院各组成部门的司级内设机构的领导职数为一正二副。

国务院设立的各部、委员会，一律称为“中华人民共和国××部”或“中华人民共和国××委员会”，简称“××部”或“××委员会”。例如，中华人民共和国文化部，简称文化部。部和委员会相比，部的管理业务一般比较专门，其管理对象一般只涉及本部门。但也有少数部的业务和管理对象是涉及其他管理部门的，例如财政部。委员会的管理业务一般带有综合性，其管理对象通常涉及很多部门甚至所有部门，例如国家发展和改革委员会。

除国务院办公厅外，国务院的组成部门目前共有27个。它们是：外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部（与中国共产党中央纪律检查委员会合署办公）、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、审计署。

2.直属特设机构

直属特设机构指国有资产监督管理委员会。

3.直属机构

国务院行政工作虽有各部、委员会分工承担，但仍有部分工作不能归入各部委。因此，国务院设置了若干直属机构。直属机构的行政首长不是国务院组成人员，因此这些机构也不是国务院的组成机构。直属机构是在国务院直接领导下，负责领导和管理全国某一方面专业性较强的行政事务的机构。国务院设置直属机构始于1954年，以后经历了历次变动，目前有16个机构。它们是：中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理局管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国家预防腐败局。

国务院参事室具有统战性、荣誉性、顾问性的特点。国务院参事室在国务院秘书长的领导下进行工作。参事主要从民主党派和无党派爱国人士中选择有代表性、有社会影响者担任。参事的基本职责是：经常向政府反映社会各方面人士的意见和要求，研究有关部门送来的法律、法规草案，参加爱国统一战线工作，处理领导交办的工作。

4.办事机构

办事机构不是国务院组成机构。它是国务院根据工作需要和精简原则，协助总理办理专门事项、直接向总理负责的机构。国务院办事机构的级别一般等同于部委，为正部级。办事机构的设立、合并或者撤销，由国务院决定。办事机构的行政首长由国务院总理任免。国务院办事机构在其名称前均冠有“国务院”字样。目前，国务院办事机构有4个，它们是：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。

5.部、委管理的国家局

国务院有些部、委管理着一些国家局。国家局的设立和撤销没有专门的法律规定，由国务院根据需要来决定。国家局的设立始于1988年。部、委管理的国家局不是部、委的内设司局，而是负责国家某方面工作的行政管理机关，具有相对的独立性。主管的部、委对国家局工作中的重大方针、政策、工作部署等事项实施管理，并由主管部委的部长（主任）对国务院负责。国家局原则上不直接向国务院请示工作，但可以提供信息，反映情况。国家局有需要请示国务院的事项，应由主管部委向国务院呈文。遇有紧急情况，国家局直接向国务院请示时，应同时报告主管部委。国家局也可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在其权限内拟订部门规章、指示、命令，经其主管部委审议通过后，由主管部委或主管部委授权国家局对外发布。部长、委员会主任有权纠正、制止国家局不适当的决定。国家局的级别既有副部级，也有司局级。国务院部委管理的国家局目前共有22个，它们是：国家信访局、国家粮食局、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家公务员局、国家海洋局、国家测绘局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家煤矿安全监察局、国家保密局、国家密码管理局、国家航天局、国家原子能机构、国家语言文字工作委员会、国家核安全局。

6.国务院直属事业单位

国务院直属事业单位是在国务院领导下，办理特定具体事项的单位。国务院直属单位不列入国务院的行政序列，一般也没有行政管理职能，但经国务院授权，国务院的直属事业单位也可具有某些行政管理职能。国务院直属事业单位的设立没有专门的法律规定，其设立、撤销由国务院决定。长期以来，国务院一直设置此类机构，成为一种法外制度。

目前，国务院直属事业单位有17个，它们是：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会、国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室、国家档案局。

7.议事协调机构

国务院根据工作需要，多年来陆续设置了一批“非常设机构”。这些机构名曰“非常设”，实际上其中部分机构一设多年，近于常设。所以改称“议事协调机构”。设置这些机构的原因主要有三：①为了解决跨部门或跨地区的综合性、协调性的问题；②为了研究、拟订某些重大方针、政策，提出规划或改革方案；③为了弥补常设机构职能不足。国务院议事协调机构一般不是实体机构，其主要行政首长一般由分管该事项的国务院领导人担任，具体的办事机构一般设在对该事项负主要责任的部门。国务院议事协调机构的设立、撤销程序没有专门的法律规定，通常由国务院常务会议根据需要而定。国务院管理职能的逐步增加和保持其常设机构相对稳定之间的矛盾，使议事协调机构这种设、废灵活的机构成为必要。但是，议事协调机构的存在和发展，对国务院的管理体制也提出了挑战。

以上七类国务院机构中，前四类的设置有宪法、国务院组织法的依据，而后三类则没有法律依据，往往根据需要而定。前四类的法律依据也十分原则，未能细化，实际操作中，难以起到有效的规范作用。这些都不利于贯彻机构设置的法治原则，也是长期以来机构改革成果难以巩固的原因之一。鉴于此，应当重视有关行政机构方面的法制建设，重视机构设置方面的法治原则。这实际上是一个值得继续深入研究的重大课题。