第一节　概　述

一、最高国家行政机关

宪法规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机构。”这既明确了国务院的性质，又明确了国务院在整个国家机构体系中的地位。

作为最高国家权力机关的执行机关，国务院向全国人大负责，接受全国人大的监督并向全国人大报告工作。在全国人大的每次会议上，国务院总理须作政府工作报告，提请大会审议。国务院还向会议提出关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告。在全国人民代表大会闭会期间，国务院对全国人大常委会负责并报告工作。在全国人大常委会的会议上，国务院及其有关部门也经常就某些重大事项作工作报告请求常委会审议。国民经济和社会发展计划、国家预算经全国人大批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院也须将调整方案提请全国人大常委会审查和批准。宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。

国务院作为最高国家权力机关的执行机关，从属于全国人大及其常委会，这充分体现了中国人大制度所贯彻的“议行合一”原则。

国务院是最高国家行政机关。这就明确了国务院在整个国家行政机关体系中居于最高的领导地位。为了执行国家的宪法和法律，贯彻本级人民代表大会通过的决议，直接承担管理整个国家与社会事务的职责，在中国，从中央到地方都设立了各级人民代表大会的执行机关，即国家行政机关，形成了从中央到地方各级的完整统一的国家行政机关体系。在这个行政体系中，国务院处于最高的地位，行使国家最高行政权，统一领导各部、各委员会和地方各级人民政府。中国是单一制国家，全国只有一个中央人民政府即国务院，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。国务院根据宪法和法律制定的行政法规、发布的决议和命令，地方各级人民政府都必须执行。国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。国务院作为最高国家行政机关，通过对宪法和法律的贯彻执行，对国家各领域行政事务的管理，以及对国务院各部和各委员会、地方各级国家行政机关工作的统一领导，有效地实现国家意志，保证国家行政权力和行政活动的统一。

二、组成和任期

国务院的组成在中华人民共和国成立以来几经变化。建国初期，国务院的前身政务院由总理1人、副总理若干人、秘书长1人和政务委员若干人组成。政务院总理主持政务院工作。副总理协助总理工作。秘书长主持政务院内日常事务，并办理总理及副总理交办的事项。当时的政务院总理、副总理、政务委员和秘书长以及副秘书长，各委员会的主任委员、副主任委员、委员，各部部长、副部长，科学院的院长、副院长，各署的署长、副署长以及银行的行长、副行长均由中央人民政府委员会任命。政务委员得兼任各委员会的主任委员和各部的部长，非政务委员兼任的主任、部长不属政务院的组成人员。

1954年宪法规定，国务院由总理1人，副总理若干人、各部部长、各委员会主任、秘书长组成。这就比政务院的组成人员有了扩大，但国务院不再设置政务委员类型的职务。全国人大根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院其他组成人员的人选。在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任命。当时国务院每届任期是4年，与全国人大相同。

1975年宪法，在国务院组成人员中取消了秘书长一职，同时规定国务院每届任期为5年。国务院总理、副总理和其他组成人员的任免均由全国人大根据中国共产党中央委员会的提议来决定。

1978年宪法部分纠正了1975年宪法中党政不分和职责不明的情况，规定国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任组成。总理主持国务院工作，副总理协助总理工作，但国务院总理的人选仍由全国人大根据中国共产党中央委员会的提名决定。根据国务院总理的提议，决定国务院其他组成人员的人选。在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据国务院总理的提议，决定任免国务院的个别组成人员。国务院每届任期是5年。

1982年宪法规定，国务院由总理、副总理若干人、国务院委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成，每届任期为5年。现行宪法纠正了1975年宪法和1978年宪法中有关国务院组成人员任免方面的党政不分的规定。现行宪法第一次规定，总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。这有利于废除实际上存在的领导职务终身制，有利于培养和选拔年富力强的干部到政府领导岗位上来。国务院实行总理负责制。总理领导国务院工作，副总理和国务委员协助总理工作。总理召集和主持国务院常务会议与全体会议。总理、副总理、国务委员和秘书长都是国务院常务会议的成员。现行宪法规定，国务院设国务委员一职，并恢复了国务院秘书长的职务，新设了审计长的职务。国务委员职务，是1982年上半年国务院机构改革中为减少副总理人数而设置的。国务委员的地位相当于副总理。国务委员既可以兼任部长或委员会主任，也可以是专职委员。国务委员起初是由副总理转任的，现在大多是从原部长中提升的。国务院副总理和国务委员受总理或国务院常务会议委托，负责某些方面的工作或者某一重要的专项任务。在对外事务活动中，经总理委托，国务委员可以代表总理进行重要的外事活动。国务院秘书长在总理的领导下，负责处理国务院的日常工作，领导国务院办公厅的工作，沟通和协调国务院与下属机构之间的工作关系。审计长负责领导新设置的国务院审计署工作。在国务院组成人员中增设审计长一职，是为了加强审计监督，以预防与查处国家财政经济活动中的违法违纪现象。国务院总理人选由国家主席提名，国务院其他组成人员，由国务院总理提名，均须经全国人大决定后，由国家主席任免。在全国人大闭会期间，国务院的部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选，由国家主席提名，全国人大常委会决定，国家主席任免。

国务院组成人员可以向最高国家权力机关提出辞职。根据《全国人民代表大会议事规则》的规定，全国人大举行会议期间，国务院组成人员提出辞职的，由大会主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定；大会闭会期间提出辞职的，由委员长会议将其辞职请求提请全国人大常委会审议决定。全国人大常委会接受国务院总理、副总理、国务委员辞职的，应当报请全国人大下次会议确认。

国务院总理缺位时，全国人大常委会可以在国务院副总理中决定代理人选。

最高国家权力机关有权罢免国务院组成人员，全国人大主席团、三个以上的代表团或者十分之一的代表，有权提出对于国务院组成人员的罢免案。罢免案提出之后，由大会主席团提交各代表团审议，然后提请大会全体会议表决。如果全国人大全体代表的过半数同意罢免，罢免案便得以通过。在罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。

三、六个方面的主要职权

国务院作为最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，拥有广泛的行政职权。从建国至今，前后也有过多次变化。

建国初期的政务院根据并为执行中国人民政治协商会议共同纲领、国家的法律、法令和中央人民政府委员会规定的施政方针，行使下列职权：①颁布决议和命令，并审查其执行；②废除或修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令；③向中央人民政府委员会提出议案；④联系、统一并指导各委、部、会、院、署、行及所属其他机关的相互联系，内部组织和一般工作；⑤领导全国各地方人民政府的工作；⑥任免各省、市以上的除应属中央人民政府委员会任免范围以外的主要行政人员。

1954年，政务院改成国务院后，职权范围明显有了扩大，比较突出的是增加了领导武装力量的建设，批准自治州、县、自治县、市的划分，并且扩大了管理经济文化建设方面的职权。

1975年宪法对国务院的职权规定得非常笼统，且较以前有明显减少。

1978年宪法恢复了国务院的一些职权。但仍较1954年宪法规定的少得多。

1982年宪法在恢复1954年宪法所列的国务院职权基础上，又扩大了国务院的职权。例如，制定行政法规的权力，批准省、自治区、直辖市的区域划分的权力，决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严的权力，审定行政机构编制的权力等。其中有些职权在1954年宪法中属于全国人大及其常委会的。

根据现行宪法规定，国务院具有18项职权，大体上可以概括为以下六个方面：

（1）行政立法权。国务院的全部活动，都是为了保证宪法、法律和最高国家权力机关的决议、决定的贯彻执行。在贯彻执行过程中，国务院不仅有权根据宪法和法律，规定行政措施，发布决定和命令，而且有权制定行政法规。制定行政法规属于行政立法范畴。国务院的行政法规不得与宪法、法律抵触。

（2）行政提案权。国务院根据行政管理活动中出现的新情况、新问题，有权向全国人大或者全国人大常委会提出议案，建议最高国家权力机关通过审议国务院所提议案，制定或者修改法律，增设或者撤销行政机构，任命或者免去国务院有关组成人员等。

（3）行政领导权。这是国务院职权的主体部分。它包括两个方面的内容：一是统一领导全国行政机关的工作。国务院规定所属各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分。二是统一领导和管理全国内政外交行政事务。这方面的内容主要有：编制和执行国民经济与社会发展计划以及国家预算；领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；管理对外事务，同外国缔结条约和协定；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；保护华侨的正当权力和利益，保护归侨和侨眷的合法权利和利益；批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态等。

（4）监督权。国务院有权监督全国各级国家行政机关是否忠实地贯彻执行宪法、法律和国务院行政法规等。国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不恰当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关不恰当的决定和命令。

（5）人事权。国务院有权审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。

（6）全国人民代表大会及其常务委员会授予的其他职权。