第二节 县级以上地方各级人大及其常委会
一、县级以上地方各级人民代表大会
1.性质和地位
宪法第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”省、直辖市、自治区—自治州、设区的市—县、自治县、不设区的市、市辖区三级人民代表大会，是代表本行政区域内的人民统一行使地方国家权力的机关，是地方民意代表机关。县级以上地方各级政府（行政机关）、法院（审批机关）、检察院（检察机关）都由本级人大产生，向它负责和报告工作，受它监督。县级以上地方各级人大与本级政府、法院、检察院的关系，不是平衡的相互制约关系，而是监督与被监督的关系。地方各级政府、法院、检察院只有接受本级人大监督的义务，没有反过来监督人大的权力。
2.组成和任期
省、自治区、直辖市和自治州、设区的市人大，由下一级人大选举产生的代表组成。县级人大由选民按选区选举产生的代表组成。根据选举法规定，省级人大代表从300多名至800多名不等；自治州和设区的市人大代表从200多名至600多名不等；县级人大代表从100多名至400多名不等。
目前，县级以上地方各级人大任期都是五年。
3.职权
宪法和地方组织法以及其他有关法律对县级以上地方各级人民代表大会的职权做了明确规定，归纳起来主要包括：
（1）省、直辖市、自治区的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。
较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后实施，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。
自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例；自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省级人大常委会批准后生效。
县级以上地方人大各级人民代表大会都可以发布决议、决定。
（2）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。
（3）选举本级地方国家机关领导人员，即选举本级人大常委会组成人员、本级政府正副职领导人员、法院院长和检察院检察长（须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准）；选举上一级人大代表；有权罢免由他们选出的上述人员和政府其他组成人员。
（4）在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议的遵守和执行；保证国家计划和预算的执行；听取和审议本级人大常委会和政府、法院、检察院的工作报告；对法律、法规实施情况组织执法检查；改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议、决定；撤销本级政府的不适当的决定、命令等。
4.会议制度
县级以上地方各级人大会议每年至少举行一次。经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人大会议。会议一般在每年的三、四月份之前。这一会期制度是1957年确立的。1954年地方组织法规定，省"直辖市的人大会议每年举行两次，交通不便的省可以每年举行一次。但这一规定在实践中并没有得到很好的执行。因此，1957年11月，全国人大常委会根据国务院总理周恩来提出的建议，专门作出《关于省"直辖市人民代表大会会议可以每年举行一次的决定》。周恩来提出建议的理由是，一年召开两次会议，议题难找，而且费时，影响生产。后来，由于国家民主政治生活不正常，连一年一次会议也不能正常举行。特别是“文化大革命”，地方人大被革命委员会所取代。1979年以后，随着民主法制建设的不断发展，现在地方人大都能做到每年至少举行一次会议，并且绝大多数都在每年三、四月之前举行。会期长短，根据议程多少而定，通常为2天至5天左右，换届选举时通常为3天至7天左右。
县级以上地方各级人大会议由本级人大常委会召集。每次人大会议举行前，先举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。预备会议由本级人大常委会主持。每届人大第一次会议的预备会，由上届本级人大常委会主持。县级以上地方各级人大举行会议的时候，由主席团主持会议。
县级以上地方各级人大举行会议的形式，除预备会议外，还有全体会议，代表团会议和代表小组会议，主席团会议等。
县级以上地方各级人大会议的议程，通常包括听取和审计本级人大常委会"政府"法院和检察院的工作报告；审查和批准国民经济和社会发展计划"预算以及上一年度计划"预算以及上一年度计划"预算执行情况的报告；选举事项；省级和较大的市的人大会议，有时还有制定地方性法规的事项，等等。
二、地方人大常委会
1.性质和地位
县级以上地方各级人大常委会是本级人大的常设机关，是本级国家权力机关的组成部分，其地位在本行政区域内仅次于本级人大。人大常委会在本级人大闭会期间经常性地开展工作，行使本级国家权力机关的部分职权，讨论决定本行政区域范围内除应当由本级人大讨论决定以外的其他重大问题。人大常委会由本级人大产生，向本级人大负责和报告工作，受本级人大监督。在人大闭会期间，县级以上地方政府、法院和检察院向本级人大常委会负责和报告工作，受其监督。人大常委会与政府、法院和检察院的关系是决定与执行、监督与被监督的关系，而不是平行的相互监督、相互制约关系。
2.组成和任期
按照宪法和地方组织法的规定，省、自治区、直辖市和自治州、设区的市的人大常委会由主任1人、副主任若干人、秘书长1人、委员若干人组成，县级人大常委会由主任1人、副主任若干人、委员若干人组成，不设秘书长。省级人大常委会组成人员为35人至65人，人口超过8 000万的省不超过85人。目前在河南、山东、四川三个省人口超过8 000万，其常委会组成人员均在80人左右。自治州、设区的市人大常委会组成人员为19人至41人，人口超过800万的设区的市不超过51人。县级人大常委会组成人员为15人至27人，人口超过100万的县、市、区不超过35人。
省级每届人大常委会组成人员的名额，由省级人大依照地方组织法规定，按人口多少确定。自治州、县、市、市辖区每届人大常委会组成人员的名额，由省级人大常委会依照地方组织法规定，按人口多少确定。每届人大常委会组成人员的名额经确定后，在本届人大任期内不再变动。
人大常委会组成人员由本级人大在代表中选举产生。常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常委会辞去常委会组成人员的职务。这样一方面有利于常委会组成人员集中精力做好常委会的工作；另一方面有利于加强对“一府两院”的监督，避免角色冲突。实践中，有的在行政机关、审判机关、检察机关工作的同志专任人大常委会组成人员后，由于需要办理工作交接，可能需要兼任一段时间行政机关、审判机关、检察机关的职务，但兼任的时间不能过长，一般不应超过两个月。因为常委会每两个月召开一次会议，这样就会直接发生角色冲突。个别在两个月内仍不能完成工作交接的，兼任时间最长也不应超过半年，而且在这期间内应当向常委会请假，不宜同时在国家权力机关与行政机关、审判机关、检察机关之间行使职务。如果兼任时间需要超过半年的，在人事安排时可以考虑下次人大会议时再选举其为常委会组成人员。
常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务，一是指所有的这些机关，既包括本级的，也包括上级和下级的；既包括直接行使行政权、审判权、检察权的机关，也包括这些机关涉及的办事机构、参谋咨询机构、后勤服务机构等；二是指这些机关中的所有职务，包括党的职务（如党组书记、党支部书记等）、专业职务（如经济师、会计师、工程师等）、咨询或者顾问职务、临时职务（如临时机构的成员）等。
人大常委会的任期与本级人大任期相同，它行使职权到下届本级人大选出新的常委会为止。也就是说，在新的一届人大一次会议召开到选出新的常委会之前，上一届人大常委会仍然继续行使职权，在这段时间里如果有必须由人大常委会讨论决定的事项，上一届人大常委会仍然可以召开会议讨论决定。这主要是为了避免出现权力真空。但在实践中，迄今为止还没有出现过这种情况。
3.职权
根据宪法和有关法律规定，县级以上地方各级人大常委会的职权，通常归纳为以下四个方面。
（1）地方立法权。省、自治区、直辖市人大常委会在本级人大闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。
较大的市的人大常委会，在本级人大闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人打常委会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。
（2）人事任免权。包括：①任命免职权。一是在本级人大闭会期间，决定政府副职领导人员的个别任免；二是根据政府正职领导人员的提名，决定本级政府秘书长和政府各组成部门正职领导人员的任免，报上一级政府备案；三是决定本级法院除院长以外的其他审判人员的任免，省级人大常委会决定按地区设立的和在直辖市内设立的中级法院的审判人员的任免；四是决定本级检察院除院长以外的其他检察人员的任免，批准任免下一级检察院检察长，省级人大常委会决定按地区设立的和在直辖市内设立的检察院人员的任免；②决定代理权。在人大闭会期间，在本级政府、法院、检察院正职领导人员因故不能担任职务时，从副职领导人员中决定代理人员；③接受辞职权。在人大闭会期间，县级以上的地方各级人大常委会组成人员和政府领导人员，法院院长，检察院检察长，可以向本级人大常委会提出辞职，由常委会决定是否接受辞职。常委会决定接受辞职后，报本级人大备案。检察院检察长的辞职，须报经上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准；④撤职权。在人大闭会期间，决定撤销本级政府个别副职领导人员的职务；决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和法院除院长以外的其他审判人员，检察院除检察长以外的其他检查人员，中级法院院长、检察院分院检察长的职务；⑤罢免个别代表权。在人大闭会期间，罢免个别由本级人大选举的上一级人大代表，等等。
（3）重大事项决定权。讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；决定授予地方的荣誉称号，等等。
（4）监督权。在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；监督本级“一府两院”的工作；监督本级国民经济和社会发展计划、预算的执行，审查和批准本级决算，审查和批准本级计划、预算的部分调整方案；审查、撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议、决定和本级政府的不适当的决定、命令；对法律、法规的实施情况进行检查；依法提出询问和质询、组织特定问题调查委员会，等等。
4.会议制度
县级以上地方各级人大常委会会议每两个月举行一次，有主任召集和主持。主任可以委托副主任主持。省级人大常委会会议，通常分为全体会议和分组会议；州、县、市、区人大常委会因人数较少，通常只开全体会议，不开分组会议。
人大常委会全体会议的主要任务是：听取各项报告和议案草案的说明；听取人大有关专门委员会关于议案审议情况的汇报或者审议结果的报告；表决各项议案、人事任免案等。必要时，也可以在全体会议上对各项报告和议案进行审议。常委会通过决定，以全体组成人员的过半数通过。
人大常委会分组会议的主要任务是：审议各项报告和议案、人事任免案等。常委会组成人员在分组会议中，对各项议案和报告可以充分发表意见，集思广益。
省级人大常委会每次会议通常为2～3天，市级人大常委会每次会议通常为1～2天，县级通常只开半天至1天。
5.主任会议
省级和州市级人大常委会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县级人大常委会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。主任会议不是权力机关，不能代替常委会行使职权，不能发布对公民、法人、其他国家机关或者组织有约束力的决议、决定。
主任会议负责处理的重要日常工作，主要包括：①决定常委会每次会议的会期，拟定常委会会议议程草案；②指导和协调各专门委员会的日常工作；③提名专门委员会个别副主任委员和部分委员的人选，提名代表资格审查委员会组成人员的人选，提名副秘书长和常委会办事机构、工作机构领导人员的人选，提出属于常委会有权撤销其职务的领导人员的撤销案；④提出议案，提议组织特定问题调查委员会；⑤决定将有关国家机关提出的议案列入常委会会议议程，决定是否将常委会组成人员联名提出的议案列入常委会会议议程；⑥决定质询案的答复方式和时间，等等。
6.常委会党组
县级以上地方各级人大常委会设中国共产党党组，由中国共产党党员主任、副主任和其他有关负责人组成。党组书记通常由主任担任，如果主任是由同级党委书记兼任，则由常务副主任担任。党组受同级党委领导，其主要职责是：就人大常委会工作中的重大问题进行研究讨论，必要时，就有关重大问题向党委请示报告；保证党委有关决策的贯彻落实；研究决定人大常委会机关建设中的重大问题和干部人事问题，等等。党组会议通常根据需要不定期举行，由书记召集和主持。
三、地方人大专门委员会和其他委员会
1.性质与地位
地方人大设立专门委员会，是1986年12月修改地方组织法时增加规定的。此前，1957年全国人大常委会提出的健全人民代表大会制度的几点意见的报告，曾提出省级人大可设立专门委员会的建议，但未能落实。在1982年修改宪法和地方组织法时，也曾有代表提出地方人大设立专门委员会的建议，但考虑到当时各地方人大建设发展水平不同，实践经验不多，因此没有对此作出规定。1983年省级人大换届选举时，江西、湖南、上海等省、市仿照全国人大自行设立了专门委员会。为了加强地方人大制度建设，更好地发挥地方人大的作用，1986年修改后的地方组织法第30条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”此后，多数省级和州市人大都设立了专门委员会。根据2000年通过的立法法的规定，省级和较大的市人大都设立了法制委员会，负责地方性法规的统一审议。至于还设立哪些其他专门委员会，则各地情况不尽相同。
专门委员会是本级人大的常设机关，就这一点而言，专门委员会与常委会一样。但专门委员会与常委会性质和职权有很大的不同。常委会在本级人大闭会期间行使本级国家权力机关的部分职权，而专门委员会则只能协助人大及其常委会行使职权，没有实体权利，不能做出任何对公民、法人和其他组织有约束力的决定。
2.组成与产生
各专门委员会由主任委员1人、副主任委员若干人和委员若干人组成，其人选由大会主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常委会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过。
3.主要职责
根据地方组织法和其他有关法律规定，专门委员会的职责主要是：①根据大会主席团或者常委会主任会议的交付，研究、审议有关议案，提出审议结果报告或者审议意见；②研究、拟订有关议案，向本级人大或者常委会提出；③对属于本级人大及其常委会职权范围内的同本委员会有关的问题进行调查研究，向本级人大或者常委会提出建议；④负责常委会执法检查的具体组织落实工作，等等。
4.其他委员会
（1）代表资格审查委员会。1954年地方组织法规定，地方各级人大举行会议的时候，设立代表资格审查委员会，在主席团领导下进行工作。由于当时地方人大没有常设机构，所以代表资格审查委员会只是临时性的机构。1979年重新修订的地方组织法虽然规定县级以上的地方各级人大设立常委会作为常设机关，但关于代表资格审查委员会的规定仍然沿袭1954年地方组织法的规定，由于代表资格审查委员会只在开会期间设立和活动，不便于即使对本届人大补选的代表资格和新选出的下一届代表的资格进行审查。1982年全国人大组织法将全国人大的代表资格审查委员会改为常委会的代表资格审查委员会。1986年修改地方组织法时也作出相应修改，规定县级以上地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会。乡、镇人大由于没有常设机构，其代表资格审查委员会仍由乡、镇人大设立。
代表资格审查委员会由主任委员1人、副主任委员若干人和委员若干人组成，其人选有主任会议在常委会组成人员中提名，常委会会议通过。
代表资格审查委员会是常委会设立的专门负责代表资格审查的常设机构。其主要职责是：①审查新选出的下一届本级人大代表是否有效；②审查补选的本届人大代表的资格是否有效；③审查代表资格终止是否有效。
代表资格审查的内容，是代表选举是否符合法律规定，如代表有无选举权利，是否获得法定的当选票数，是否采用了差额选举，投票方式是否符合选举法的规定，等等。至于代表本身是否优秀，有无缺点错误或者违法行为，不属于代表资格审查委员会的审查范围。如果当选代表确有错误或者违法行为，不适宜当代表的，可以由原选区或原选举单位依照法律规定予以罢免。
代表资格审查委员会对代表资格进行审查后，提出审查结果的报告，对代表资格或者终止代表资格是否予以确认或者不确认提出建议，由常委会审查确定后予以公布。
四、特定问题调查委员会
宪法没有规定地方人大及其常委会可以设立特定问题调查委员会。1986年修改地方组织法时，增加规定：“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织特定问题调查委员会。”1995年再次修改地方组织法时，参照全国人大议事规则的规定，对组织特定问题调查委员会的程序、调查委员会的工作和调查报告的处理等，做出具体规定。
县级以上的地方各级人大组织特定问题调查委员会，由主席团或者十分之一以上代表书面联名提议，由大会全体会议决定。常委会主持特定问题调查委员会，由主任会议或者五分之一以上常委会组成人员提议，由常委会全体会议决定。
调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团或者主任会议在代表中提名，提请大会全体会议或者常委会全体会议通过。调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。与调查的问题有利害关系的人员不得参加调查委员会。调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提出必要的材料。
调查委员会调查结束后，应当向产生它的人大或者常委会提出调查报告。人大或者常委会根据调查委员会的报告，可以做出相应的决议。人大可以授权它的常委会听取调查委员会的调查报告，常委会可以做出相应的决议，报本级人大下次会议备案。
五、地方人大常委会服务机构
1.设置情况
地方人大常委会服务机构设置，各地不一，但大体包括以下几类：
一是从编制性质上看，一般都设有行政编制单位和事业编制单位。行政编制单位，通常包括“一办几委（室）”；事业编制单位，通常包括后勤服务机构（中心、处、科）、人大干部培训机构、人大杂志社等。
二是从工作性质上看，一般都设有办事机构和工作机构。办事机构，包括常委会办公厅（室）和各专门委员会办公室。工作机构，包括常委会个工作委员会（室）和专门委员会所属的业务处（科）。
三是从隶属关系上看，设有专门委员会的地方人大，一般都设有常委会服务机构和专门委员会的服务机构。
2.主要任务
地方人大常委会服务机构的任务，主要包括四个方面：
（1）会议服务。会议是人大及其常委会履行职责的主要方式。因此，为人大会议、常委会会议、主任会议、专门委员会会议等各种会议提供服务，是人大常委会服务机构的重要职能。具体包括发送会议通知、起草议程和日程草案、准备会议各类文件、提供必要的资料、会议记录等。
（2）日常活动服务。包括联系代表，为代表活动、视察、执法检查等提供服务，处理代表和常委会组成人员提出的议案、建议、批评和意见，接待人民群众来信来访等。
（3）研究咨询服务。包括开展调查研究，提出改进人大制度建设和人大工作等方面的意见和建议；收集、整理有关信息，提供给人大代表和常委会组成人员参考；进行人民代表大会制度和民主法制建设理论研究等。
（4）后勤服务。包括为人大代表和常委会组成人员以及人大机关工作人员提供各种必要的物质条件。