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自20世纪80年代以来，英国高等教育的体制、结构发生了巨大变化。在高等教育财政方面，英国也采取了多项力度很大的改革举措:经费筹措更加倾向市场化和多元化;实施和完善高等教育成本分担，建立学费缴纳制度;经费分配和支出更加强调以绩效为基础;高等教育基金委员会等中介机构在英国高等教育财政体系中发挥着更为关键的作用。

2009/2010财政年度^[107]，英国高等教育部门的财政总收入(total income)^[108]约为268亿英镑，净收入(net income)^[109]约为266.8亿英镑，总支出(total expenditure)为258.6亿英镑，年盈余(surplus for the year)^[110]8.2亿多英镑，与上一财年相比分别增长了5.6%、5.6%、3.7%和146.4%(见表2-25)。从2000/ 2001至2009/2010财年，英国高等教育部门的总收入和总支出，分别增长了98.5%和91.1%，十年间增长情况详见图2-13。这说明英国高等教育的财政收入和开支实现了稳步快速增长。

表2-25　2008/2009和2009/2010财年英国高等教育部门的总收入和总支出情况(单位:千英镑)

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从盈余(赤字)情况来看，在2009/2010财年，165所高等院校中有141所实现盈余或收支平衡，有14所出现财政赤字^[111]。如图2-14所示，英国高等教育部门在20世纪最初的十个财年里，有九个财年实现了盈余。这些都说明英国高校的总体财政状况良好。

图2-13　2000/2001～2009/2010财年英国高等教育部门的总收入和总支出情况

从地区来看，在2009/2010财年，英格兰高等教育部门的财政收入达222.3亿英镑，占全国总收入的83.0%;总支出达214.1亿英镑，占全国总支出的82.8%，其他地区的总收入和总支出情况见表2-26。从图2-15可以看出，近三个财年各地区的高等教育部门总体实现了盈余。这说明英国各地区的高等教育财政收支较为平衡、健康和稳定。

表2-26　2009/2010财年英国各地区高等教育部门的总收入和总支出情况(单位:千英镑)

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图2-15　2007/2008～2009/2010财年英国各地高等教育部门财政年盈余占净收入的比例

英国高等教育机构的经费来源呈现多元化格局，其中政府通过拨款机构分配的公共财政资金是基础，学费和教育合同经费(tuition fees and education contracts)、研究拨款和合同经费(research grants and contracts)、捐赠和投资收入(endowment andinvestment income)等各类非公共资金收入日益增长。多渠道的经费来源不仅保证了英国高等教育部门的稳定发展，也体现了英国高等教育的市场化发展趋势。

具体来看，来自拨款机构的资助经费主要是指来自英格兰高等教育基金委员会、威尔士高等教育基金委员会、苏格兰基金委员会、北爱尔兰就业与学习部和学校培训与发展局的经费拨款。这些高等教育拨款机构作为政府和高等教育机构之间的“经纪人”，负责完成绝大多数公共财政经费的分配。学费和教育合同经费包括对所有收费的高等教育课程向学生收取的学费收入。高校在学费和教育合同经费方面的收入来源于学生个体、学生贷款公司(Student Loans Company)、地方教育当局(Local Education Authorities)、苏格兰学生奖助局(Student Awards Agency for Scotland)、北爱尔兰就业与学习部、卫生部(Department of Health)等机构。研究拨款和合同经费包括高等教育机构及其附属企业开展受外部资助的研究所获得的全部收入。捐赠和投资收入包括专项捐赠的资产投资(specific endowment asset investments)、一般捐赠的资产投资(general endowment asset investments)、其他投资收益(other investment income)和其他应收利息(other interest receivable)。其他收入包括提供咨询等服务的收入、住宿和餐饮运营收入、知识产权收入等^[112]。2009/ 2010财年，各种来源的财政收入数量见表2-27。

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整体来看，如图2-16、图2-17所示，2009/2010财年英国高等教育部门总收入中，来自拨款机构的资助经费(funding body grants)达90.4亿英镑，占总收入的33.7%;来自学费和教育合同经费的收入达82.7亿英镑，占总收入的30.9%;来自研究拨款和合同经费的收入达43.4亿英镑，占总收入的16.2%;捐赠和投资收入达2.1亿英镑，占总收入的0.8%;其他收入达49.1亿英镑，占总收入的18.3%。与2000/2001财年相比，2009/2010财年的拨款机构资助经费、学费和教育合同经费、研究拨款和合同经费、其他收入分别增加了69.3%、170.6%、96.7%和89.0%;只有捐赠和投资收入出现负增长，该类收入下降了24.4%。与2000/2001财年相比，2009/2010财年英国高等教育机构获得的拨款机构资助经费、研究拨款和合同经费、其他收入、捐赠和投资收入占总收入的比例分别减少了5.8%、0.2%、0.9%和1.3%;只有学费和教育合同经费占总收入的比例增加了8.2%。以上事实说明，英国高等教育部门的收入仍然以政府通过拨款机构提供的公共财政资金为主，但比例已经有所下滑。学费和教育合同经费的收入及其占总收入的比例均大幅提高，说明英国高等教育市场化和逐步实现高等教育成本分担的发展趋势。

图2-17　部分财年英国高等教育部门的各项来源收入占总收入的比例

按地区来看，见表2-28和图2-18所示，英国各地区的高等教育机构的经费来源都实现了多元化。以英格兰地区为例，2009/2010财年英格兰高等教育机构的总收入达222.3亿英镑，其中来自拨款机构的资助经费达72.8亿英镑，占32.7%;学费和教育合同经费的收入达71.4亿英镑，占32.1%;研究拨款和合同经费的收入达34.9亿英镑，占15.7%;捐赠和投资的收入约1.8亿英镑，占0.8%;提供咨询服务、住宿餐饮运营、知识产权等其他收入达41.3亿英镑，占18.6%。

表2-28　2009/2010财年英国各地区高等教育机构的各项来源收入(单位:千英镑)

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图2-18　2009/2010财年英国各地区高等教育部门的各项来源收入所占比例

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从以上各类数据可以发现，英国高等教育的经费收入在过去十年实现了稳步增长，为高等教育的发展奠定了基础。经费收入的特点有:经费收入的来源较为多元化;拨款机构在英国高等教育财政中扮演重要角色;学费、教育和研究合同等体现高等教育市场化的收入增幅较大且已占到相当大的比例;捐赠及投资收入较为偏少、比例偏低且不稳定。

虽然英国高等教育机构有很大一部分经费来源于政府拨款，但政府及拨款机构并没有对拨款的具体分配和使用进行规定，高校在对财政经费支出方面享有较高的自主权。

具体来看，英国高等教育机构的经费支出按用途主要分为人事费用(staff costs)、其他业务支出(other operating expenses)、折旧费用(depreciation)、应付利息和其他财务费用(interest and other finance costs)四大类。其中，人事费用是指为教职员工支付的费用，这些教职员工或是由高等教育机构对其负有支付一类国民保险分担额(Class 1 National Insurance contributions)的责任，或是与高等教育机构签订了雇佣合同。人事费用还包括裁员或重组的有关支出。其他业务支出包括非合同雇员或个人的薪资、除折旧和利息外所有非人事方面的开支。折旧费用包括在折旧资产分布的学术部门、学术服务、管理、房产等方面，对已利用的设备支出的折旧费。应付利息和其他财务费用包括在房产、住宿和餐饮运行等方面支付的利息以及其他开支。

整体来看，如图2-19、图2-20所示，2009/2010财年英国高等教育部门总支出中，人事费用达146.4亿英镑，占总支出的56.6%;其他业务支出达93.6亿英镑，占总支出的36.2%;折旧费用达13.9亿英镑，占总支出的5.4%;应付利息和其他财务费用达4.5亿英镑，占总支出的1.8%。与2000/2001财年相比，2009/2010财年的人事费用、其他业务支出、折旧费用、应付利息和其他财务费用分别增加了85.3%、102.9%、78.9%和90.4%。与2000/2001财年相比，2009/2010财年的英国高等教育机构的人事费用、其他业务支出、折旧费用占总支出的比例分别减少了1.7%、增加了2.1%、减少了0.4%，而应付利息和其他财务费用占总支出的比例没有变化。以上事实说明，英国高等教育部门的支出以人事费用为主，且各项开支较为稳定。

按业务活动来看，如图2-21、图2-22所示，2009/2010财年英国高等教育机构的总支出中，由包括专业和短期课程在内的学术部门(academic departments)产生的人事费用、运行费用、折旧费用等经费开支达102.7亿英镑，占总支出的39.7%，各学科领域的学术部门产生的开支及其所占比例见表2-29;由图书馆、学习资源中心、计算机网络、博物馆、美术馆、天文台等集中式学术服务(academic services)产生的经费开支达19.9亿英镑，占总支出的7.7%;行政和集中服务(administration and central services)方面的经费开支达39.0亿英镑，占总支出的15.1%;由管理教学楼、学术服务场所、卫生服务场所、体育建筑等房产(premises)产生的经费开支达29.6亿英镑，占总支出的11.5%;由包括会议在内的住宿和餐饮运营(residences and catering operations)产生的经费开支达12.9亿英镑，占总支出的5.0%;由科研补助和合同(research grants and contracts)产生的经费开支达35.7亿英镑，占总支出的13.8%;由调整退休金等产生其他开支(other expenditure)达18.6亿英镑，占总支出的7.2%。与2005/ 2006财年相比，2009/2010财年英国高等教育机构用于学术部门、学术服务、行政和集中服务、房产、住宿和餐饮运行、科研补助和合同、其他开支项目的经费分别增长了29.6%、34.5%、49.7%、35.1%、22.0%、35.5%和32.2%。

图2-20　部分财年英国高等教育部门的各项经费支出占总支出的比例

图2-21　2005/2006～2009/2010财年英国高等教育机构的各项业务活动的经费支出

图2-22　2005/2006～2009/2010财年英国高等教育机构的各项业务活动的经费支出占总支出的比例

表2-29　2009/2010财年英国各学科领域的学术部门开支及其所占比率(单位:千英镑)

按地区来看，如表2-30和图2-23所示，虽然英格兰高等教育机构的经费支出占全英国高等教育机构总支出的82.8%，但英国各地区高等教育机构的经费支出结构很相似。以英格兰为例，2009/2010财年英格兰高等教育机构的总支出达214.1亿英镑，其中人事费用达120.7亿英镑，占56.4%;其他业务支出达77.7亿英镑，占36.3%;折旧费用达11.6亿英镑，占5.5%;应付利息和其他财务费用达3.9亿英镑，占1.9%。

表2-30　2009/2010财年英国各地区高等教育部门的各项支出(单位:千英镑)

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图2-23　2009/2010财年英国各地区高等教育部门的各项支出所占比例

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从以上各类数据可以发现，英国高等教育的经费支出大体与收入保持平衡，在过去十年里稳步增长，支持了高等教育的发展。经费支出的特点有主要支付人事费用;学术部门是经费支出的主体;各学科领域的经费支出差距较大;各地区的经费支出结构大体一致。

英国高等教育机构目前获得的非政府来源的经费，主要是学费收入。第二次世界大战以来，英国进行一系列的学费、资助及相关配套措施的改革，其政策的发展大致经历了三个阶段，分别是20世纪初至70年代末期间的“免费加助学金”政策阶段、20世纪80年代至2005年间的“低学费加助学贷款”政策阶段、2006年至今的“高等教育成本分担加助学贷款”政策阶段^[113]。

(一)“免费加助学金”政策阶段

英国有关高等教育学费与助学金的政策是与其高等教育的发展密切相关的。19世纪中期到20世纪上半叶，以伦敦大学为代表的现代大学的出现打破了牛津、剑桥等古典大学只招收上流社会富家子弟的传统，大学开始面向社会各阶层的优秀青年。随着大学生源的日趋多样化，政府开始介入高等教育的发展，开始关注贫困大学生的学费和生活费问题。向大学生提供助学金的政策是以《1902年教育法》(Education Act 1902)为开端的。这一法案规定:郡县及城市地方政府有权从“地方税”中，“提取他们认为适合的资金数量”，“用以支持或资助初等以外的教育”。据此，各地方政府开始出资支持贫困大学生的学业^[114]。

第二次世界大战以后，英国奉行“凯恩斯主义”，推行“福利国家”政策。在以需求为导向的经济政策刺激下，政府对高等教育的公共经费投入迅速增加^[115]。在此背景下，从第二次世界大战后到70年代末，英国实施“免费加助学金”的高等教育财政制度。在凯恩斯国家干预主义的影响下，1944年颁布的《教育法》(Education Act 1944)规定，“教育大臣有权制定条例授权地方教育当局资助学生，以便学生及家长免受其苦，进入任何适合他们的教育机构学习”。这一法案使“免费加助学金”政策得到了进一步的发展，在校大学生的学费、在外住宿费和生活费用都由生源所在的地方当局来支付。英国政府也由此开始强调它在大学生资助事务中的主导作用。1960年，《安德森报告》(Anderson Report)的出台进一步巩固了“免费加助学金”政策，确定了该政策的资助对象，规范了全国的资助标准，制定了资助的评定步骤和方法^[116]。1962年，英国以《安德森报告》为基础制定了《1962年教育法》(Education Act 1962)。依据此法，大学生获得的费用补助分为两种类型:一类是根据家长收入和学校所在地的消费水平提供的生活费用补助(maintenance grants)，另一类是由中央政府直接支付的学费。到20世纪70年代，由于英国政府所指定的家庭低收入标准或贫困线很低，在免交学费的同时，大多数学生都能获得包含住宿费在内的生活费用补助。尽管当时来自富裕家庭的学生基本上无法获得生活费用补助，但其就读高等教育期间的学费仍然由政府全额支付。当学生家庭收入超过低收入标准或贫困线时，其所能获得的生活费用补助就不再是全额支付，而是依据家庭收入减额支付^[117]。

(二)“低学费加助学贷款”政策阶段

进入80年代后，面对严重的经济和财政危机，1979年上台的撒切尔政府立即着手实施“大市场、小政府”的新自由主义市场经济政策。在此背景下，高等教育不再被政府视为一种投资，而是被视为一项费钱的事业，政府对高等教育的经费投入也随之大幅减少。为在减轻政府经济负担、弥补财政赤字、保证收支平衡的同时，还能够保持高等教育的发展，英国开始推行高等教育成本分担政策，实施贷款资助和学费政策。

英国议会颁布的《1988年教育改革法案》(Education Reform Act 1988)提出，从1990年起开始正式实施“缴费上学，贫困生贷款补助”的资助方式。自1990年开始实施《教育(学生贷款)法案》(Education［Student Loans］Act 1990)起，英国正式推出学生贷款以帮助学生支付生活费用，实施所谓“补偿性贷款”计划。在“无息”、“以收入还贷”、“无需担保”等优惠条件下，以助学贷款来取代生活费用补助政策。学生贷款是政府贴息的分期付款贷款。在读大学生可以申请助学贷款，待毕业后年收入达到1 000英镑时开始偿还贷款，每周需偿还的金额要依据学生的具体收入而定。随着20世纪90年代高等教育的扩张和公共经费的下降，英国于1996年2月成立了迪尔英委员会(Dearing Committee)，就英国高等教育的目的、结构、规模及经费筹措如何演变以满足未来20年英国高等教育发展的需要提出建议。1997年7月，《迪尔英报告》(Dearing Report)正式发表。该报告的一个重要结论是，已就业的大学生应当在未来对高等教育成本作出更大的贡献^[118]。

于1997年上台的工党政府接受了《迪尔英报告》中的部分建议，采纳了“谁受益，谁承担成本”的原则，取消了在英国有90年历史之久的助学金制度，引入了学费制度，并且为了保证低收入家庭的学生能够顺利入学，还在学费制度的基础上引入了贷款制度^[119]。1998年，英国议会通过了《1998年教学和高等教育法》(Teaching and Higher Education Act 1998)。“此项法律包含了学费和学生资助的三方面的改革:一是自1998/1999学年起，大学新生需缴纳学费，缴纳学费将依据大学生自己的收入和家长及配偶的收入而定;二是自1999/2000学年起，依据家庭经济调查给予的生活费补助将被生活费贷款所取代;三是引入新的贷款偿还办法，贷款是与收入相关的(income contingent)，贷款的分期偿还额是借款者今后收入的一定的百分比，贷款从收入税中回收。”^[120]英国在收取学费方面，充分考虑到本国学生和家长的承受能力，采取了比较务实和谨慎的态度，其突出特点就是将学费与家庭收入情况联系起来考虑，未达到一定标准的学生可以免费入学或缴纳部分学费入学，而不是一概而论。与此同时，英国政府还根据学生的培养成本和通货膨胀率的变化，规定了每学年学费的最高限额，见表2-31。

转引自:王璐，孙明.英国大学生学费与资助政策改革及启示［J］.比较教育研究，2006(7):52-57.

1998年实施的学费和资助政策中，其学生贷款部分虽然是按收入比例还款的贷款，比分期付款的贷款条件有所改进，但它隐含的几个明显缺陷使它资助学生的力度和范围大打折扣。该贷款是根据学生家庭收入情况批准的，不是所有的学生都能申请。贷款只能用于生活费，而且金额很小，不足以支付全部的生活费用。该贷款不能用于支付学杂费，学生必须预先支付学杂费。该贷款还属于政府贴息贷款，国家财政承担的成本很高，不利于短期内增加高校经费;而且政府贴息贷款最大的受益人不是低收入的毕业生，而是收入较高的毕业生，无益于公平^[121]。正如2003年英国政府发表的白皮书《高等教育的未来》(The Future of High Education)中指出的一样，“高等教育的扩张仍然没有惠及来自各种不同背景的人才。在今日英国，仍有太多出生于处境较不利家庭的人才，不论他们的能力有多大，仍然把进入高等教育机构看作是可望而不可即的地方。”^[122]

(三)“高等教育成本分担加助学贷款”政策阶段

根据《高等教育的未来》中的建议，英国议会于2004年通过新的《高等教育法》(Higher Education Act 2004)，推出了新的高等教育学费和资助政策，计划从2006/2007学年开始实施新的高等教育成本分担政策。学费改革方面，2006年以后，英国实施以弹性的“差异收费”和“先上学、后付费”为核心的高校学费政策。改革后，英格兰和威尔士的高校可以自主确定学费，学费的范围为每学年0～3 000英镑。虽然英国政府仍设定学费最高上限，但弹性的“差异收费”增加了学生根据经济实力自主选择专业和学校的权力，也赋予了高等教育机构制定学费标准的自主权，一定程度上缓解了高等教育的财政压力。此外，英国停止了之前的“先付学费再上学”政策，建立了“先上学、后付费”的学费制度，学费不再需要在开学前支付。由于贷款机构向所有全日制大学生提供按毕业生收入比例还款的学杂费贷款，因此家长或学生本人在接受高等教育之前或者期间无须支付任何费用。根据新的改革，英国大学生等到毕业后收入达到一定收入水平才开始偿还。具体来看:毕业生直到年收入超过15 000英镑时才开始偿还学费，所要偿还的只是超过15 000英镑的那部分收入的9%;如果年收入在某个时间低于15 000英镑，那么就可以停止还款。毕业生可以根据需要确定偿还的年限，而且无实际利息的，只是根据通货膨胀率来偿还所欠费用;如果25年后学生还没有完全偿还，则所有的债务将被一笔勾销^[123]。这种方式在很大程度上减轻了学生的经济负担。资助政策改革方面，英国政府和高校建立了由减免学费、提供助学金、发放贷款和奖学金四个方面构成的更为完备的资助体系(见表2-32)。

2009年11月，英国政府任命皇家工程学院院长布朗尼勋爵(Lord Browne)负责一项关于英国高等教育经费和助学问题的独立调查，要求其最终提出一些富有建设性的评估意见与建议，以确保英国高校能得到持续发展的经费，保持世界一流的教学质量，保证让任何一位有能力的英国公民都能上大学等。2010年10月12日，由布朗尼主持完成的题为《确保英国高等教育可持续发展的未来》(Securing a Sustainable Future for Higher Education)的报告正式出炉。该报告肯定了削减高等教育经费、提高大学学费上限等措施的必要性，提出了改进学费和资助政策的若干建议，如全日制学生与工读学生都将无需预先支付学费;上调大学学费的上限;对于超过一定标准的高额学费征收所得税，以弥补政府向学生提供预付助学资金所产生的成本;还贷起点从15 000英镑提高到21 000英镑等^[124]。整个报告的出发点是促进英国高等教育的市场化，缓解高等教育经费紧张局面，使受益于高等教育的学生为高等教育成本承担更多的责任，但学费上升的巨大压力和学费上限大幅调高不可避免地引起了英国国内的激烈争议。英国高等教育的学费和资助政策改革的效果仍不明朗，有待实践检验。