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英国在特定的历史、政治、经济和社会环境下，通过行政、立法、经济、评估等手段逐渐加强对高等教育的协调与控制，促进了高等教育培养人才、促进科技发展和服务社会等目标的实现。英国高等教育经过数百年的不断发展，不仅以其悠久而厚重的历史见证了世界高等教育的成长历程，而且形成了独具特色的高等教育管理体系，在当今世界高等教育中居领先水平。

回顾英国高等教育的历史可以发现，英国政府在高等教育管理中的地位和作用不是一成不变的，受政治、经济、社会等多方面影响的同时，逐渐在转变和适应中形成了自身特色。自中世纪大学产生以来，英国大学一直保持着自治传统，不受政府干预。直到19世纪后期，英国政府才开创了资助高等教育机构发展的先例。鉴于第一次世界大战和经济低迷使大学的财政收入普遍陷入困境，以及大学在科技进步和社会经济发展中重要作用，从1919年开始，英国政府通过新成立的大学拨款委员会(University Grants Committee，简称UGC)对高等教育发展提供大范围、大规模的支持。虽然大学仍然保持着自治地位，但这是政府与大学关系发生转变的一个转折点。随着政府拨款的增加和高等教育功能的显现，政府对大学的要求也越来越多，对大学的干预也在不断增强。二战后至20世纪60、70年代，英国举国上下将提供高等教育看作是政府的责任，高等教育被定位为政府向公民提供的服务。为此，英国政府全面实行国家干预政策，通过颁布立法、出台政策、拨款等方式直接加强了对高等教育的供给和管理，建立了高等教育管理的双轨制，推动了高等教育的迅速发展。伴随着70年代末和80年代初的经济危机，以撒切尔夫人为首相的英国政府开始对高等教育采取间接干预和控制的消极态度，加强了政策研究和绩效评估，以新公共管理理论为指导推进高等教育的市场化，使高等教育的供给增加、高校与社会的联系更加密切、高等教育的模式向以消费者为中心的模式转变，实现了高等教育的大众化和多元化发展。为充分发挥政府和市场的各自优势、进一步扩大高等教育规模和提升高等教育质量，以布莱尔为首相的英国新政府在1997年上台后，提出并推行“第三条道路”改革方案，试图在政府与市场之间寻求新的平衡点，使二者相互配合共同促进高等教育的发展。简言之，英国政府在高等教育管理方面的角色转换主要有三次:“第一次是从教会手里夺回高等教育管理权，扮演高等教育统治者的角色;第二次是把手中的高等教育权力转交给市场，扮演高等教育‘守夜人’的角色;第三次是从市场收回部分高等教育管理权，扮演高等教育治理者的角色。”^[18]

从管理机构看，英国政府管理高等教育主要是通过两个组织系统进行的。一是各地区的高等教育中央行政机构。由于英国的英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区各自实行具有一定自治权的政治体制，因此各地区的高等教育中央行政机构也存在差异，但以英格兰的行政机构为主导。英格兰地区的高等教育中央行政机构在二战后经历了数次演变，体现了英国政府对教育的地位和功能的认识不断深入，以及对教育如何适应社会经济发展的不断探索(见表2-8)。2009年，英国政府改组了成立不到两年的创新、大学与技能部(Department for Innovation，Universities and Skills，简称DIUS)，将科学和商业两大范畴上的管理并至同一个部门之下，组建了商业、创新与技能部(Department for Business，Innovation and Skills，简称BIS)。此次改组虽然将“大学”从新部门的名称上去除，废除了原本专司高等教育相关事宜的部门，但显示了英国政府整合高等教育与技能培养、科技创新和商业发展的战略意图。二是通过立法或行政授权的高等教育中介机构。英国高等教育管理中最重要的中介机构是四个地区的高等教育拨款机构和高等教育质量保障局。具体到英国的四个地区，其高等教育管理机构和拨款机构见表2-9。

表2-8　二战后英格兰地区的高等教育中央行政机构的历次重大演变

注:*标记的北爱尔兰高等教育委员会在高等教育系统中发挥咨询作用，其主要任务是就北爱尔兰的高等教育未来发展与经费补助等事项，向北爱尔兰就业与学习部提供建议。

资料来源:修改自Higher Education Funding Council for England(HEFCE).Higher Education in the United Kingdom(2005).

从管理职责看，根据英国法律规定，公共教育机构的最终管理权属于议会，议会制定有关教育的法令并采取措施保证人们遵守。同时，议会把法定的教育领导和管理责任委托给中央教育行政机构，由它负责对全国的教育发展改革制定相关的政策法规及发展规划。中央教育行政机构并不直接对高等院校进行行政管理，而是制定高等教育政策法规与规划，经议会批准后，通过具有政府性质的非政府中介机构的拨款、评估体现政策导向，促进规划落实，从而引导或“迫使”高等院校向政府所期望的方向发展。为了实现国家既定的高等教育入学率的目标，中央教育行政机构根据全国的升学需求、各高校的办学条件和以往的教学科研表现，确定全国高等院校的本科生招生计划数并据此拨款(研究生和留学生数不限)，同时还直接规定全国高等院校本科生的收费标准^[19]。而高等教育基金委员会和高等教育质量保障局等中介机构则在认真调查、研究以及广泛听取建议的基础上，履行贯彻政府决策、向政府提出建议、为高等院校拨款、实施质量评价、促进高等教育发展等职责。

从管理方式看，英国对高等教育的宏观管理并不是直接干预各个高等学校的事务，而更多的是以立法和制定政策、拨款、评估为主的三位一体监控体系对高等教育发展及质量进行管理^[20]。首先，立法或制定政策。从二战后英国高等教育的发展历史来看，在英国高等教育发展的每个重要时期，英国都会通过立法或发布有关高等教育政策的报告、绿皮书、白皮书对高等教育施加影响。除需要由英国议会通过的法案或法令外，其他报告、绿皮书、白皮书皆为政府行政部门所提出的政策性或规范性文件。表2-10列出了二战后英国政府发布的一些重要报告、绿皮书和白皮书，这些都体现了英国政府积极通过调研、规划等手段从体制改革、入学机会、质量评估、拨款等方面对高等教育的发展进程与方向进行有效调控。其次，拨款。英国政府通过以高等教育基金委员会为主的多种渠道分配给高等院校的拨款，在高等院校的总收入中占据举足轻重的地位。政府通过拨款，尤其是竞争性的拨款，来加强对高等院校的监管，促使高等院校朝政府希望的方向发展。其三，评估。英国政府重视高等院校的教学、科研质量，通过依靠独立中介机构开展多种高等教育质量评估，并将评估结果与拨款挂钩，以此加强对高等院校的质量管理。

表2-10　二战后英国政府发布的一些重要报告、绿皮书和白皮书

综上所述，英国政府对高等教育的管理体现了其将高等教育作为一种准公共产品的态度，既没有一手包办，也没有放任自由，充分结合了计划手段和市场手段，形成了自己的高等教育管理模式和特点。英国的高等教育管理体制大致如图2-10所示，具有以下三个明显特征:第一，政府对高等院校实施间接管理而非通过行政指令进行直接管理。英国政府一向承认大学是独立的自治机构，很少直接对高等院校的具体活动进行干预，而是通过拨款机构等中介机构间接进行宏观调控。第二，立法、政策和经济手段在英国高等教育管理中占据最重要的位置。一系列重要的法案和法令、报告、绿皮书、白皮书在英国高等教育的改革发展和宏观调控中发挥了决策性、指导性作用，通过拨款来影响高等教育的发展是英国政府运用经济手段来对高等教育进行宏观调控最集中的体现。第三，中介机构、代表性机构广泛参与到政府对高等教育的管理。英国具有众多发展成熟的官方或非官方的高等教育中介机构和代表性机构，如拨款机构、高等教育质量保障局、英国高等教育统计局^[21]、英国大学联盟(Universities UK，简称UUK)^[22]、苏格兰大学联盟(Universities Scotland)、威尔士高等教育协会(Higher Education Wales，简称HEW)^[23]和名为GuildHE的高等教育组织^[24]。其中，拨款机构是英国政府对高等院校发挥间接管理作用的核心中介机构，其他中介机构和代表性机构通过政策咨询、质量评估、统计分析和提供有关高等教育的数据、调查研究等方式与政府、拨款机构和高等院校进行互动。这种高等教育中介机构和代表性机构广泛参与、以政府和拨款机构为主线的高等教育管理体制有利于发挥政府的宏观调控作用、平衡各方利益、维护高等院校的自治权。

资料来源:修改自Higher Education Funding Council for England(HEFCE).Higher Education in the United Kingdom(2005).

英国政府在高等教育的发展中，一直扮演着教育经费主要提供者的角色。政府常通过调整高等教育拨款体制，来影响和干预高等院校的内部运作，或试图改变政府与高等院校的关系。但基于尊重大学自治的传统，政府拨款主要是以高等教育拨款机构为中介来完成的，政府并不直接参与。因此，拨款机构是英国政府管理高等教育的重要途径，是英国高等教育管理体制的重心和特色。英国各时期的主要高等教育拨款机构见表2-11。

注:1988年以前，多科技术学院及其他高等教育学院的一部分经费来自于成立于1982年的NBA和WBA这两个机构，但大部分经费仍依赖于地方教育当局的资助。

资料来源:刘秀曦.高等教育评鉴制度［M］.台北:台湾评鉴协会，2008:41.

英国高等教育最早的、面向大范围的正规拨款机构是1919年成立的大学拨款委员会。大学拨款委员会的成立是20世纪上半叶英国高等教育领域中最重要的变化之一，标志着英国国家开始正式干预高等教育。“大学拨款委员会的设置，让英国各高等教育机构既可获得来自政府的经费补助，又不必随其政策起舞，成功地维护了高等教育机构的自主空间。”^[25]此后，根据英国高等教育的发展形势和需要，大学拨款委员会在机构性质^[26]、职能、委员会成员组成、经费管理与运作方面都发生了一些演变^[27];大学拨款委员会与政府、大学之间的关系以及其发挥的效果也在不同的时代背景下出现许多变化和波动^[28]。具体而言，大学拨款委员会自成立后在相当长的时期内被视为英国政府与大学之间的“缓冲器”(buffer)或“减震器”(shock absorber)。二战后，大学拨款委员会被期望在制定和实施国家高等教育规划以及促进大学发展上发挥更积极的作用。鉴于此，大学拨款委员会的职能在“调查大学教育的财政需要，就拨款对政府提供建议”的基础上增加了“收集、考察和提供有关英国大学教育的信息，并经与大学和其他有关机构磋商后，协助准备和执行适合国家需要的大学发展计划”;大学拨款委员会的管理责任也于1964年由财政部(The Treasury)转移到教育与科学部(Department of Education and Science，简称DES)。^[29]这些一方面说明大学拨款委员会的角色逐渐转向“规划者”(strategist)^[30]和政府与大学之间的“连接器”(coupling)或“经纪人”(broker)^[31];另一方面也显示出政府加强了对高等教育的干预。但由于大学拨款委员会最终未能适应20世纪80年代英国政治经济环境的变化和高等教育的变革，未能在大规模缩减高等教育拨款的情况下协调好政府与大学的关系，既无力贯彻政府决策，又没有照顾到大学利益，其自身理念及运行机制等也与时代要求相斥，因此受到了很多质疑和批评^[32]，并最终被取代。

英国政府根据1988年的《教育改革法案》(Education Reform Act)成立了大学基金委员会(Universities Funding Council，简称UFC)以取代大学拨款委员会，并成立了多科技术学院与其他学院基金委员会(Polytechnics and Colleges Funding Council，简称PCFC)来负责多科技术学院等大学以外的高等教育机构的拨款事宜。与大学拨款委员会相比，大学基金委员会的委员会成员更多的来自工商企业界，而不是以学术界人士为主体。这体现了英国政府要求高等教育更加积极地回应社会需求的立场。此外，大学基金委员会有权“依其认为最合适的项目及方式”^[33]来资助大学从事教学与研究，并负有监督和审查拨款用途的职责。大学基金委员会更加注重发挥政府咨询的职能，更加注重照顾大学愿望。

到20世纪90年代后，英国政府为适应由双轨制转为单轨制的高等教育体制变革、统一高等教育管理、整合拨款等资源分配过程、提高高等院校对资源的竞争意识以及对社会需求的回应意识，根据《1992年继续教育和高等教育法》(Further and Higher Education Act 1992)与《1992年苏格兰继续教育和高等教育法》(Further and Higher Education(Scotland)Act 1992)，屏弃了之前的大学基金委员会(UFC)和多科技术学院与其他学院基金委员会(PCFC)，成立了分别面向英国三个地区的英格兰高等教育基金委员会(Higher Education Funding Council for England，简称HEFCE)、威尔士高等教育基金委员会(Higher EducationFunding Council for Wales，简称HEFCW)和苏格兰高等教育基金委员会(Scottish Higher Education Funding Council，简称SHEFC)，以负责所有高等院校的拨款分配事宜。这些高等教育基金委员会(Higher Education Funding Councils，简称HEFCs)是非政府部门的公共组织(Non-Departmental Public Body，简称NDPB)，被视为政府的代理机构而非“缓冲器”^[34]，是审计和监管机构(audit/regulatory body)^[35]。其中，苏格兰当局根据《2005年苏格兰继续教育和高等教育法》(Further and Higher Education［Scotland］Act 2005)，在2005年10月成立了苏格兰基金委员会(Scottish Funding Council，简称SFC)，取代了之前的苏格兰高等教育基金委员会(SHEFC)和苏格兰继续教育基金委员会(Scottish Further Education Funding Council，简称SFEFC)。新成立的苏格兰基金委员会统一负责苏格兰地区的高等教育和继续教育拨款事宜，资助对象为苏格兰地区的40余所学院和19所高等院校^[36]。英国北爱尔兰地区的情况特殊，没有高等教育基金委员会，其高等教育行政管理和拨款事宜由北爱尔兰就业与学习部(Department for Employment and Learning of Northern Ireland，简称DELNI)负责。虽然英国四个地区负责拨款的具体机构有所差别，但各地区的高等教育管理的结构与过程大致相同^[37]。由英格兰高等教育基金委员会负责向130所高等院校(2011年10月的统计数据)^[38]拨款的制度具有一定的代表性。因此下文就以英格兰高等教育基金委员会为例，阐述英国以高等教育基金委员会为主线和特色的拨款制度。

从机构性质看，成立于1992年的英格兰高等教育基金委员会是一个非政府部门的公共机构(NDPB)，是一个介于政府和高等院校之间的中介组织。英格兰高等教育基金委员会的主管部门是负责英格兰地区高等教育的行政部门——商业、创新与技能部(BIS)。虽然英格兰高等教育基金委员会是在负责商业、创新与技能部的国务大臣(Secretary of State for BIS)领导建立的政策框架内开展工作，但它并不是商业、创新与技能部的一部分，不属于政府部门。英格兰高等教育基金委员会具有明确的法定责任和义务，不受政府和政党直接控制^[39]，受英国议会(Parliament)资助并对其负责^[40]。

从机构职能看，英格兰高等教育基金委员会的任务可以概括为拨款、咨询、协调和监管，具体包括:分配和提供教学、科研经费;促进高品质的教学和科研;扩大入学机会和普及高等教育;鼓励高等院校与企业等更广泛利益群体的互动发展;就高等教育的需求向政府提出建议;有效提供给学生有关高等教育质量的信息;确保公共基金得到合理、正当的使用^[41]。

从与政府和高等院校的关系看，英格兰高等教育基金委员会成为政府与高等院校间的“经纪人”(broker)。政府决定资助高等教育的公共经费总额，而英格兰高等教育基金委员会负责向高等院校公正、透明的分配经费。根据《1992年继续教育和高等教育法》规定，政府无权在向英格兰高等教育基金委员会拨款的过程中提及具体的高等教育机构、特别的学习课程或研究项目、学术人员的选择和任命标准、学生的录取标准等拨款条件。这在制度上保障了被广泛认为是英国高等教育成功的两个关键因素:高校自治和学术自治^[42]。

从拨款对象看，英格兰高等教育基金委员会目前的拨款对象主要是英格兰地区的130所高等院校。此外，英格兰高等教育基金委员会还向124所继续教育学院(Further Education Colleges)直接拨款，来支持它们开设的高等教育课程(higher education courses)。但英格兰继续教育的主要拨款机构并非英格兰高等教育基金委员会，而是青年学习署(Young People's Learning Agency，简称YPLA)^[43]。因此，英格兰高等教育基金委员会的拨款对象以高等院校为主，但并不仅局限于高等院校，还着眼于其他机构的高等教育活动。英格兰高等教育基金委员会不向学生个体提供政府奖助或贷款。

从外部管理结构看，英格兰高等教育基金委员会的外部管理结构以商业、创新与技能部为主。经英格兰高等教育基金委员会和当时主管高等教育的教育与技能部^[44]协商制定的《英格兰高等教育基金委员会管理说明》(Management Statement for HEFCE)^[45]，规定了英格兰高等教育基金委员会运行的宏观政策框架。根据规定，英格兰高等教育基金委员会的外部治理结构主要包括主管部门商业、创新与技能部的国务大臣(The Secretary of State)、总会计师(principal Accounting Officer)及辅助小组(the sponsoring team)。其中，国务大臣要就英格兰高等教育基金委员会的行动和表现向议会负责。国务大臣的责任包括:批准英格兰高等教育基金委员会运行的关键绩效目标、政策和框架;随时向英国议会报告该基金委员会绩效表现;批准支付给该基金委员会的补助金、拨款和其他经费的额度，并促成议会通过;履行任命该基金委员会董事会成员(Board members)等法定职责。商业、创新与技能部的常务秘书(Permanent Secretary)任部门的总会计师，其职责包括:对发放给英格兰高等教育基金委员会的补助金向议会负责;指定英格兰高等教育基金委员会的首席行政官(Chief Executive)为该基金委员会的会计主管，并且可以撤销任命;确保商业、创新与技能部对该基金委员会进行适当、充分的财务和其他管理控制，以保护公共资金安全，使该基金委员会得到有效监督;确保该基金委员会实施的内部控制合规、合理，并且达到良好财务管理的要求;确保拨给该基金委员会的补助金的数额和范围都符合规定等。在商业、创新与技能部内还存在一个与英格兰高等教育基金委员会进行联系的主要单位，即辅助小组。该小组的职责主要包括:向国务大臣提供有关英格兰高等教育基金委员会的预算、运行、绩效框架的建议;协助商业、创新与技能部的会计师及时、充分了解该基金委员会的业绩和风险管理信息，对其进行监督和定期风险评估，及早发现和干预该基金委员会在内部财务等方面的重大问题，及时通知该基金委员会相关政府重大政策等^[46]。除了商业、创新与技能部外，在英格兰高等教育基金委员会的外部管理结构中，英国财政部和审计部门对其财务会计、审计及薪资等问题也负有一定的管理责任。

从内部管理结构看，英格兰高等教育基金委员会的内部管理结构以董事会(Board)为主。根据《1992年继续教育和高等教育法》规定，英格兰高等教育基金委员会的董事会成员由国务大臣任命，成员人数保持在12～15人之间，其中一人被任命为主席(Chair)^[47]。董事会成员的任期通常为三年，并可以连任，其任命根据是他们在高等教育方面的专长，或者在工商业或专业方面的经验^[48]。英格兰高等教育基金委员会目前的董事会成员是由商业、创新与技能部的前身创新、大学与技能部的国务大臣任命的，现有15人，包括一名主席、一名首席执行官(Chief Executive)和13名委员(其中8人在高等院校任职)。除了首席执行官，董事会的其他成员都采取兼职工作制。此外，董事会还包括一位审核员(Assessor)、五位观察员(Observers)和一位文书职员(Clerk)^[49]。董事会通常一年举行六次会议。董事会主要基于首席执行官所提交报告中的建议和信息进行决策。其中一些重大决定包括:任命首席执行官、批准经审计的账目、向高等教育机构分配资金以及向政府建言高等教育相关事务等。董事会的决议由首席执行官负责执行。来自英国其他拨款机构的观察员也会出席英格兰高等教育基金委员会的董事会会议。英格兰高等教育基金委员会为帮助董事会履行职责，在董事会下设立了一些战略咨询委员会、联合委员会和承担内部管理的常务委员会(见表2-12)。此外，英格兰高等教育基金委员会还设立了伦敦和英格兰东部地区公共机构组(London and East institutional team)、英格兰中部和南部公共机构组(Midlands and South institutional team)与英格兰北部地区公共机构组(North institutional team)这三个公共机构组(institutional teams)，由它们负责英格兰高等教育基金委员会与对应地区的高等教育机构之间的相关事宜以及支持英格兰地区高等教育机构的发展。因此，这三个公共机构组是英格兰高等教育基金委员会与英格兰高等教育机构间的主要连接体。这些组由副主管(associate directors)直接领导，与地区顾问(regional consultants)的工作关系密切。综上所述，英格兰高等教育基金委员会的管理框架可以总结为:董事会负责做出决策以履行机构的规定职能，首席执行官负责执行董事会的决策，下设的委员会和若干工作组负责就特定事项向首席执行官和董事会提出建议。如图2-11所示，英格兰高等教育基金委员会首席执行官的工作受到三位主管(Directors)协助。这三位主管负责在关键战略性领域以及在英格兰不同地区的工作。英格兰高等教育基金委员会的工作人员在三位主管的领导下分成多个小组开展工作。

图2-11　英格兰高等教育基金委员会（犎犈犉犆犈）的内部管理框架

从拨款模式看，首先，商业、创新与技能部国务大臣在每年给英格兰高等教育基金委员会的“拨款信”(grant letter)中明确高等教育的政策框架、拨款总额和学生数量等事宜，为该基金委员会的拨款工作提供根据。英格兰高等教育基金委员会也要根据和教育与技能部协商签订的《财务备忘录》(Financial Memorandum)^[50]中的条款和协议来履行拨款职责。其次，英格兰高等教育基金委员会在拨款时也要与接受资助的高等教育机构签订《财务备忘录》，以规定它们获得和使用政府拨款所必须遵守的条款和规定，促使它们积极回应政府和社会需要，确保政府高等教育政策目标的实现。但是，《财务备忘录》中的条款规定不能干涉高等教育机构的学术自治和独立性。同时，英格兰高等教育基金委员会也会对高校遵守拨款规定情况和内部管理工作进行周期性评估，以确保高校按照规定使用拨款。最后，英格兰高等教育基金委员会的拨款类型以周期性拨款(recurrent funding)为主，拨款类别主要以教学拨款和科研拨款为主，拨款计算方式主要是以公式拨款(formula funding)为主。英格兰高等教育基金委员会将从政府获得的总经费分为教学拨款(Funds for teaching)、科研拨款(Funds for research)、高等教育创新基金(Higher Education Innovation Fund)、缓和资金(Moderation funding)、专项拨款(Special funding)和专项建设补助金(Earmarked capital grants)六大类，前四类属于周期性拨款，后两类属于非周期性拨款(nonrecurrent funding)(见表2-13)。英格兰高等教育基金委员会的拨款主要用于资助教学和科研。以2010/2011年度为例，教学拨款和科研拨款分别占总拨款量74.26亿英镑的63.5%和21.6%。英格兰高等教育基金委员会主要考虑高等教育机构或活动的师生规模、成本费用以及优先发展次序等因素，根据公式拨款方式对各类拨款进行分配，以此确保拨款的公正性、有效性和透明度。在教学拨款方面，每年度资助高等教育机构的大部分教学拨款数量主要是以上一年度的拨款量为基础，并根据通货膨胀和学生数量变化以及参照拨款标准进行调整。计算每个高等院校理论上应获得的教学拨款数量(拨款标准)时是以折合成的全日制学生数和资助基准价(base price)为基础，并赋予基准价在不同学科专业、不同地区和学业完成情况上不同权重。在科研拨款方面，英格兰高等教育基金委员会的科研拨款主要用于支付研究人员的薪水、场地设备和图书馆开支、培养研究人员、支持基础研究等。英格兰高等教育基金委员会首先将科研拨款按学科专业进行分配，然后在每个学科内将科研拨款分配给各高校。拨款分配主要基于以下因素:研究规模(研究人员数量)、不同研究领域的相对费用、受政府政策优先支持发展的学科专业以及英国高等院校科研评估(Research Assessment Exercise，简称RAE)反映的研究质量^[51]。

从拨款程序看，每年国务大臣批准英格兰高等教育基金委员会下一年度的拨款总额和政策方向后，英格兰高等教育基金委员会从当年12月开始到次年3月来完成拨款的分配。以完成2011/2012年度拨款为例，英格兰高等教育基金委员会的具体拨款程序如图2-12所示。英格兰高等教育基金委员会在每年3月份会通告各高等院校它们在下一学年(从当年8月1日到次年7月31日)所获得的周期性拨款数量。非周期性拨款的通告时间不固定。

图2-12　英格兰高等教育基金委员会拨款程序:以2011/2012学年拨款为例

英格兰高等教育基金委员会的拨款主要是以一揽子“整体拨款”(block grant)的形式分配给高等教育机构的，高等教育机构在利用拨款时不必根据英格兰高等教育基金委员会计算拨款的模式进行分配，它们在大的框架规定和指导方针下可根据自身的战略重点和活动的优先级来使用拨款。因此，以英格兰高等教育基金委员会为代表的高等教育基金委员会一方面通过拨款的分配将政府的政策清晰地传达给高等教育机构，确保政策得以实施;另一方面避免了政府部门对高等教育的过多干预，较好地保持了英国大学自治和学术自由的传统。

除了主要依靠高等教育基金委员会外，英国政府还通过七个研究委员会(Research Councils UK，简称RCUK)^[52]向高等院校提供科研拨款。这些研究委员会通过政府的科学预算(Science Budget)获得财政拨款，再在各自的研究领域内根据竞争和择优原则向高等院校提供用于特定研究项目和计划的经费。英国研究委员会通过对各高等院校的申请科研经费的研究者进行同行评估，根据其研究潜力进行拨款。因此，英国政府对高等院校的科研拨款主要是通过高等教育基金委员会和研究委员会构成的“双重资助”(dual support)系统进行的。此外，英国政府的其他部门、地方政府也对高校提供科研拨款。

英国高等教育在大众化和普及化过程中，没有出现“更多意味着更差”(more means worse)的情形，仍拥有享誉国际的学术声望与教育品质。这主要归功于英国致力于高等教育的品质，建立起一套健全、严谨的高等教育质量保障体制。由表2-14可知，目前英国高等教育质量保障体制大致可以分为高等教育机构内部质量保障机制和外部质量保障机制，其中外部质量保障机制包括机构层面的质量评审(institutional-level quality review)、研究评估(research assessment)和专业认证(professional accreditation)。

(一)高等教育质量内部保障机制

英国高等教育机构内部的质量保障机制由来已久且较为完善。传统上，英国的高等院校，尤其是大学享有高度的自治权，学校甚至学院有权自由选择师资、学生、课程并授予自己的学位。其中教师享有充分的自主权，教材、教学内容、教学方法以及系主任、院长和校长的选举等都由教师或者教授决定。因此，早期高等院校的办学质量主要由院校自己负责并在内部控制，未受到外部的监管或考核^[53]。

目前，英国高等教育质量的内部保障机制主要由以下三个方面构成:一是高等院校内有效的质量保障制度。英国高校首先都在其学校发展战略报告、内部评估报告等文件和报告中体现其质量管理的政策和战略定位。其次，高校制定有关质量保障和规范的文件，如学术质量系统手册、学术规章制度手册和研究式学位质量手册等。最后，学校还公布内部质量评估程序和操作规程，如学校年度教学质量评估安排、阶段评估计划等。二是校、院系两级质量保障机构和主管人员。英国高等院校及其院系均设有负责质量保障的机构和主管人员。三是校外审查者。英国高校聘请校外专家作为审查员的制度是内部质量保障的重要措施。校外审查员主要负责:核查大学对授予学位的分类和评定是否与国家标准相一致;确保学生的学术水平与其他高校的同类学科水平相当;保证学生考核制度与程序的公平、公正;对课程结构和内容以及学位计划、评估过程提出评价和建议，并形成年度报告^[54]。

具体而言，英国高校的内部评鉴方式包括:由课程负责人提交课程实施情况报告、邀请外部审核者提供评价意见、收集内部教职员工和学生的反馈意见、分析外部专业评鉴机构的评价报告，以及对高等教育利益相关者开展满意度调查等^[55]。英国高等院校是独立的自治机构，因此承担了维护学术标准和质量的首要责任和主要责任。

(二)高等教育质量外部保障机构的历史演变

虽然早期的英国高等院校主要依靠内部质量保障机制，对其办学质量以及所颁发的学位和文凭负责。但随着第二次世界大战后高等教育重要性的增强和规模的扩张，英国逐渐通过专业机构加强对高等教育质量的外部监控。英国高等教育质量的外部保障主要经历了以下四个阶段^[56]:

第一阶段:1980年以前全国学位授予委员会(Council for National Academic Awards，简称CNAA)对多科技术学院的评价时期。英国政府在20世纪60年代积极推动多科技术学院的发展，建立了高等教育双轨管理体制。为了对大学以外的高等教育机构进行质量监控以确保其文凭学位的合理颁发，英国于1964年成立了全国学位授予委员会，负责制定高等教育的“适当标准”(appropriate standards)以及对多科技术学院和其他学院进行课程审核和机构评价。而大学方面，仍享有高度的自主权，并受到外在机构的监督或考核。

第二阶段:1980～1992年大学校长委员会(Committee of Vice-Chancellors and Principals，简称CVCP)和学术审核单位(Academic Audit Unit，简称AAU)的评价时期。20世纪80年代以后，由于高等教育大众化趋势与政府财政紧缩的影响，高等院校的办学质量和经费投入产出越来越受到重视，英国政府也着手建立完善的质量保障体制来监控高等教育质量。为此，大学校长委员会、大学拨款委员会等机构开展了一系列有关评估方法、评估指标、学术标准和办学绩效的研究，并通过《贾勒特报告》(Jarratt Report)、《雷诺兹报告》(Reynolds Report)等政策建议报告来推动评估体制的建立。英国政府也在同时期发布的高等教育政策白皮书、绿皮书和报告中突出强调质量评估和监控的重要性^[57]。此外，于1989年成立的大学基金委员会将拨款与质量评估挂钩，要求大学保证和提高教育质量和标准。为了回应大学基金委员会的要求以及保证政府拨款不被削减，大学校长委员会于1990年成立了学术审核单位，负责审查、评估大学内部质量保障机制的运行情况。学术审核单位的成立推动了英国大学质量保障与自我评估机制的建立。与此同时，多科技术学院为主的非大学高等教育机构仍由全国学位授予委员会来负责相关的评鉴。

第三阶段:1992～1997年的质量评估委员会(Quality Assessment Committee，简称QAC)和高等教育质量委员会(Higher Education Quality Council，简称HEQC)的评价时期。为强化高等教育体制的统一性和建立与拨款挂钩的质量保障体制，英国政府于1992年整合已有的拨款机构成立了高等教育基金委员会，并授权它们组建质量评估委员会，来负责评估所有高等教育机构的办学质量，并为政府拨款提供依据。此外，大学校长委员会等机构也于1992年联合成立了高等教育质量委员会，取代了原有的学术审核单位和全国学位授予委员会，承担了它们的功能^[58]。质量评估委员会和高等教育质量委员会分别代表不同的利益群体执行高等教育质量评估。质量评估委员会是高等教育基金委员会下设的代表政府来评估高等院校教育教学质量的机构，而高等教育质量委员会是代表高等教育组织内部利益对高等教育机构进行统一的审核和鉴定。高等教育质量委员会很大程度上沿袭了学术审核单位的工作，只是其工作范围扩大到所有高等院校。至此，英国高等教育形成了多重质量保证体系。

第四阶段:1997年至今的高等教育质量保障局的评价时期。质量评估委员会与高等教育质量委员会两套评估系统并存的局面导致评估方式重复，评估标准多样，评估结果难以辨别;同时高校在评估方面负担很重。为了使评估工作更好地体现公正性与统一性，英国政府根据《迪尔英报告》中整合高等教育评估机制的建议，于1997年在质量评估委员会与高等教育质量委员会的基础上组建成立了高等教育质量保障局，统一负责英国高等教育的评鉴工作。高等教育质量保障局成为目前英国高等教育质量外部保障体制的主体。这样，英国高等教育质量保障体系中的单一质量保证和质量评估机构框架终于得以建立^[59]。

综上所述，为适应英国高等教育的改革发展，英国高等教育质量的外部保障机构逐步从分散走向统一。英国高等教育质量保障体制也随着外部保障机制的改革不断成熟完善。

(三)高等教育外部质量保障:高等教育质量保障局

高等教育质量保障局于1997年由原先的高等教育质量委员会及英格兰和威尔士高等教育基金委员会下设的各质量评估委员会合并而成。高等教育质量保障局并不隶属于政府部门，也不再是高等教育基金委员会下属的机构，而是一个正规的、非营利性的担保有限公司，具有独立的法人地位^[60]。高等教育质量保障局的成立一方面减少了各种外部质量保证机制与评估机构的重复，既减轻了学校的负担，也使社会和公众更好地了解高等教育的质量状况;另一方面也为高等教育及其课程质量提出具体的标准，使高等教育的质量保证更为完善，评估工作也有了明确的标准。

高等教育质量保障局的最高管理机构是董事会(Board)，全权负责机构的发展方向、战略和政策以及工作绩效。董事会成员构成代表了各方利益，目前15名成员中有4人是由代表高校的各组织联合任命;有4人是由高等教育拨款机构任命;6人是由整个董事会任命的独立董事，具有丰富的工商业、财政金融等专业领域的实践经验;还有1人是学生，也由整个董事会任命。董事会主席(Chair)由一名独立董事担任^[61]。高等教育质量保障局的运行经费主要来源于各高等院校的会费以及与主要高等教育拨款机构所签订的合同经费^[62]。这样的董事会成员构成和经费来源说明:第一，高等教育质量保障局的工作独立于政府，使高等院校免于政府的直接干预，保障了高等院校一定的自治权。第二，高等教育质量保障局与高等教育拨款机构的合作密切，接受其合同经费并为其提供评估结果作为拨款依据，发挥了质量评估对拨款的影响力，促使大学重视教学科研质量和评估工作。第三，高等教育质量保障局董事会广泛的人员构成反映出各方利益的均衡，同时也保证了机构管理、运行的公正性和合理性。

高等教育质量保障局董事会下设七个委员会，针对不同事务向董事会提供建议。各委员会由一名董事担任主席，其成员由董事会任命。高等教育质量保障局的日常运行管理由董事会任命的首席行政官(Chief Executive)负责，并由五个工作组具体执行。各委员会和工作组的具体职能见表2-15。

资料来源:http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/DirectorsReport 2009-10.pdf.

高等教育质量保障局与高等教育机构、资助方、教职员工、学生、雇主和相关利益方广泛合作，来实现以下职责:维护学术资格标准和高等教育质量，以保护学生利益和公共利益;提供有关学术标准和高等教育质量的信息，以便学生择校和雇主理解，同时支持公共政策的制定;提高对高等教育标准和质量的保证与管理;促进公众对高等教育标准和质量的内涵有更广泛的理解^[63]。高等教育质量保障局为履行职责，目前主要通过构建“基本学术规范”(Academic Infrastructure)来维护和改进质量保证过程以及促进课程教学的发展，并对英国高等院校开展外部评审(External review)。

在基本学术规范的建设方面上，高等教育质量保障局与高等教育部门和机构一起合作，发展建立了一整套得到广泛认同的指导方针和衡量标准，用于建立和维持英国高等教育的质量和标准。高等教育质量保障局建立的基本学术规范包括高等教育资格框架(Frameworks for higher education qualifications)、学科基准说明(Subject benchmark statements)、课程规格(Programme specifications)和实务守则(Code of practice)四个部分，其中前三个部分旨在建立标准，最后一个旨在质量管理^[64]。基本学术规范各部分的主要内容见表2-16。

表2-16　高等教育质量保障局建立的基本学术规范的构成及其主要内容

资料来源：http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/IntroQAA.pdf;

　　　　　http://www.qaa.ac.uk/AssuringStandardsAndQuality/code-of-practice/Pages/default.aspx.

高等教育质量保障局通过基本学术规范使英国高等教育的学术标准和质量得到规范和统一，并为高等院校的质量管理提供全面的指导。基本学术规范中的学术标准不但可以作为高等教育机构规划课程及授予学位或文凭的参考标准，也是外部审查者评价高等教育机构时可使用的标准。高等教育质量保障局在进行外部评审时的重点之一即在审核高等院校对这些基本学术规范的运用，此种做法能使高等院校在学位、文凭等学术资格的标准及学科的品质水准方面有效达到一定程度的要求，使学术资格的标准更为明确，也使每一学科所要达成的学习成就结果都有更为具体的标准，有助于维持及提升高等院校的学术品质^[65]。目前，高等教育质量保障局正着手开发《英国高等教育质量守则》(UK Quality Code for Higher Education)，使英国高等教育的所有提供者都能在同一个起点来建立、描述和保证它们所授予学术资格的标准，所提供课程的标准，以及所提供学习机会的品质。该守则将取代基本学术规范，从2012/2013学年开始正式实施。

在外部评审方面，高等教育质量保障局成立之后至2002年，试图设计一套统一的高等教育质量保证模式，但认为有必要分别在院校层面和学科层面独立进行评估。因此，高等教育质量保障局继续完成之前大学校长委员会在院校层面上进行的学术质量审查(academic quality audit)和高等教育基金委员会进行的学科评估(subject review)。

院校层面的学术质量审查是对英国所有高等教育机构进行的审核，确定各校是否有足够而有效的学术标准和质量管理程序。1991～1997年，大学校长委员会下设的高等教育质量委员会和其前身学术审核单位已经对英国所有高校进行了一轮审查。高等教育质量保障局成立之后，于1998～2002年进行了第二轮评估，名为延续审查(continuation audit)。延续审查的目的是向学生、雇主等保证:高等院校具有有效的手段保障其所有课程和学位的质量。延续审查不审查各学科教学的具体过程，而是着重考查每个院校学位授予的管理。它是一个同行评估过程，评估人员大多来自各个高等院校，评估人员通过对院校自我分析报告的审查和实地考察写出评估报告并公开发布^[66]。

学科层面的学科评估最初是由高等教育基金委员会于1993年开展的教学质量评估(Teaching Quality Assessment，简称TQA)。其目的是保证对公共资金的责任，在拨款和提高质量之间建立联系，为公众提供信息以及分享好的范例。在英格兰和北爱尔兰地区，教学质量评估于1995年更名为学科评估(subject review)，并于2001年结束。在苏格兰和威尔士地区，教学质量评估于1998年结束^[67]。教学质量评估是考核被评估学科的教学质量和学生的学习状况，重点是评估学生的学习状况和学业成绩。1995年以后，学科评估开始通过对“课程设计、内容与组织”、“教与学及其评估”、“学生进步与成绩”、“学生支持与指导”、“学习资源”、“质量管理与提高”(1998年以前称“质量保证与提高”)这六个不同方面分别进行四分等级量化计分，学科评估的满分是24分^[68]。

虽然高等教育质量保障局自成立后开展了大量的评估工作，在英国高等教育评估和质量保障方面发挥了重要作用，但也存在很多问题，其评估方法和结果引起很多争议^[69]。如高等教育质量保障局虽然实现了英国高等教育外部质量保障机构的统一，但仍保存原有的院校评估和学科评估，高等教育评估工作并未得到有效整合，高校的评估负担依旧没有减轻;高等教育质量保障局的评估模式存在官僚主义，耗费大量人力、财力;评估理念与实际效果间存在差距等。在各种批评中，对学科评估的批评最为激烈。学科评估是英国最大和最全面的一次评估活动，评估从1993年开始，到2001年结束，历时九年;涵盖了62个学科领域，发布了2 904个学科评估报告(subject review reports)和62个学科领域的综合报告(subject overview reports);培训了5 700名学科评估专家(subject specialists)和98名评估小组负责人(review chairs)^[70]。大规模的学科评估，费时费力，而评估结果却只是以简单的分数高低(满分24分)来评判质量的高下，没有很好地反映出学科质量的差异性和多样性。面对批评和质疑，高等教育质量保障局质量保障机制的变革势在必行。

从2002～2005年，高等教育质量保障局经历了一段“过渡期”(interim period)^[71]，在降低评估次数的同时逐渐倾向院校层次的评估，并逐步取消学科评估^[72]。高等教育质量保障局经过与各方的讨论研究，认为只要高等院校内部质量保障机制能够有效地发挥作用，就没有必要再进行综合性的学科评估;公众的利益可以通过“院校审查”(institutional audit)这样一个更加严格的评估体系来保障。院校审查的理念和评估方法与过去的评估有着非常重要的区别。它的重点不是直接评估高等学校的教育质量，而是评估高等学校内部质量保障机制的有效性。在英格兰和北爱尔兰，高等教育质量保障局从2003～2005年开展了一轮院校审查和部分学科评估，并确定自2006年起以六年为一个循环实施机构审议。在威尔士，高等教育质量保障局在2003～2004年实施了一个新的质量保证和标准框架。在苏格兰，高等教育质量保障局从2003年开始实施了一轮新的以四年为一个周期、以提高质量为引导的院校审查(Enhancement-led institutional review，简称ELIR)^[73]。

基于此，高等教育质量保障局自2006年起取消对高等院校的学科评估，仅保留院校审查;至于学科层面的评估则仅针对提供高等教育课程的继续教育学院来进行^[74]。高等教育质量保障局具体开展的各项外部评估工作及其内容见表2-17。可以看出，高等教育质量保障局的外部评估以对高等院校的院校审查为主，以对提供高等教育的继续教育学院的学科评估和对国际合作办学的审查为补充。根据高等教育质量保障局于2009年发布的《英格兰和北爱尔兰院校审查指南》(Handbook for institutional audit:England and Northern Ireland)，院校审查可大致分为审计准备、短期访视、审查访视和发布审查报告四个阶段，其具体流程见表2-18。最后的审查报告除了对高校保证其学术标准的机制以及学生接受高质量教育的机制进行信心度的判断外，还根据轻重缓急提出了“必要性”(essential)、“参考性”(advisable)和“可取性”(desirable)共三类有关改进机构内部的质量保障机制的建议^[75]。从院校审查的程序和结果形式可以看出，高等教育质量保障局已经从高等教育机构外部的质量评价者逐渐转变到机构内部质量管理的推动者。

表2-17　2006年至今高等教育质量保障局开展的各项外部评估工作及其内容

资料来源:http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/IntroQAA.pdf.

表2-18　高等教育质量保障局在英格兰和北爱尔兰地区的院校审查程序

注:*标记的简报需要受评机构反思性的概述“要做什么”、“为什么做”、“怎么做”、“为什么这样做是最好的方法”、“怎样知道方法有效”以及“怎么改进”这六个问题。

资料来源:http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/Institutional AuditHandbook2009.pdf.

总而言之，英国经过多年探索，形成了以高等教育质量保障局为主的高等教育外部质量保障机制。高等教育质量保障局也逐渐在理念上和行动上把高等教育质量保障的责任落实到院校自身，认识到高等教育质量的保障更根本的是要发挥各个高校的自觉性和主动性。

(四)高等教育外部质量保障:高等院校科研评估

除高等教育质量保障局通过院校审查促进高校加强内部质量保障机制的建设外，英国高等教育外部质量保障体制的另一个重要特点就是将高等教育质量与拨款制度相挂钩。这方面主要体现在高等院校科研评估(Research Assessment Exercise，简称RAE)上。

高等院校科研评估是由英国高等教育拨款机构负责实施的，对国内高等教育机构进行的科研评估。其旨在通过评估得到每所高校各个学科领域的科研水平和质量信息，并将此评估结果作为拨款机构向高校拨付经常性科研经费的依据，从而提高政府科研拨款的透明度和选择性，促进英国高校不断提高科研质量和水平。自从1986年英国大学拨款委员会实施第一次科研评估以来至今，高等院校科研评估共开展过6次，分别在1986、1989、1992、1996、2001、2008年(以评估结果公布的年份命名)。

20世纪80年代，为回应政府和社会公众对高等教育成本、绩效和科研质量的关注，以及为分配研究经费提供根据，大学拨款委员会首次按照大学内的学科分类对大学实施科研评估。这次评估主要采用了同行专家评估的方法，并分学科设计了评估指标。评估结果分为四个等级:杰出的(通常加注星号)(outstanding or starred)、高于平均的(above average)、平均的(average)及低于平均的(below average)。由于第一次评估尚未制度化，各方面都不成熟，因而受到了各方面的强烈批判^[76]，如评估指标不够清晰明确、评估委员的身份未公开、评估方法未经充分协商等^[77]。虽然此次高等院校科研评估的评估方法和过程存在很大缺陷，但评估本身和选择性拨款原则已被广泛接受^[78]。鉴于此，1989年高等院校科研评估做了很大改进，以“研究成果和产出”代替上一次评估的“研究收入”作为评估的重要依据;评估方法更为明确、合理;评估结果从低到高以1～5的五个等级来呈现，而非像1986年评估以叙述性文字的四等级方式呈现等^[79]。随着英国高等教育双轨制的终结，1992年的高等院校科研评估首次对全英国170所高等教育机构的科研活动进行了评价。此次评估与1989年的评估相比，继续做了一些改进，如给予高校确定受评对象的自主决定权、从基础研究和应用研究两个方面进行评价、结合评估结果等级制定了科研拨款的分配标准等。之后，1996年的高等院校科研评估又在评估结果呈现方式上做了明显调整，将评估结果从低到高分为1、2、3b、3a、4、5、5*共七个等级，以更明确的区分受评对象的质量优劣。此外，1996年的评估还改变了代表性科研成果的提交数量，并不再分开评价基础研究和应用研究。2001年的高等院校科研评估仍采用同行专家评价方法和1996年高等院校科研评估的评估结果等级划分，对涉及173所高等教育机构、56 000名研究人员的2 598份评估材料(submission)进行了评估^[80]。

在2001年高等院校科研评估结束告一段落后，英国四家拨款机构英格兰高等教育基金委员会、苏格兰基金委员会、威尔士高等教育基金委员会和北爱尔兰就业与学习部就委任加雷斯·罗伯特(Sir Gareth Roberts)来领导对2001年评估的全面评审，之后根据其建议于2004年2月发布《英国拨款机构的初步决定》(Initial Decisions by the UK Funding Bodies)，提出了开展第六次高等院校科研评估的计划和大体时间表(计划于2008年12月发布评估结果)，并在改进2001年高等院校科研评估的基础上制定了2008年高等院校科研评估的实施框架。下文将具体描述和分析2008年高等院校科研评估，来剖析英国高等教育的外部科研评估机制。

2008年的高等院校科研评估对英国159所高等教育机构提交的2 344份评估材料进行了评估，其结果已于2008年12月18日发布。与前几次评估一样，2008年高等院校科研评估仍以学科领域为基础，将不同学科领域分类，按构建成的评估单元(Units of Assessment，简称UoA)进行评估。与2001年高等院校科研评估不同的是，此次评估共设置了67个评估单元，比2001年的评估减少了一个，每一个评估单元由一个分评估组(sub-panel)负责;评估还按照学科同源性和研究方法的相似性将67个评估单元分为15大类，每大类由一个主评估组(main panel)负责。因此，2008年高等院校科研评估构建了一个两级评估组体系(a two-tier panel system):15个主评估组负责领导67个分评估组的工作。具体而言，主评估组成员包括一名主席、下属分评估组的主席、一些国际专家和其他专业人士。其中，国际成员的加入可以确保评估过程始终坚持国际标准。主评估组主要负责审查和批准分评估组的评估标准和方法，审定受评科研项目的质量评估结果和等级;保持与其他主评估组的交流与合作。分评估组成员包括一名主席和平均15名对受评学科领域的研究具有专业知识的人士。分评估组的主要职责是准备所负责评估单元的评估标准和评估方法草案，实施相应评估单元的具体评估工作，就评估结果向主评估组提供建议等。这种两级评估组体系能够战略性地概览分评估组的评估工作，并在相关评估单元的评估标准制定中和评估实施过程中保证方法的一致性^[81]。各评估组的成员由学术团体和其他利益相关组织提名，由拨款机构任命。2008年高等院校科研评估共收到来自近1 400个团体组织的约5 000份提名，并最终根据他们的学术地位、科研经历以及对科研需求的理解，任命了1 000多名评估组成员^[82]。

2008年高等院校科研评估的具体进度见表2-19，其实施可主要分为以下四个步骤:第一步是评估标准制定阶段(Criteria Setting Phase)，各主评估组制定所负责评估单元的评估标准、评估内容和评估方案。第二步是评估材料提交阶段(Submission Phase)，各参评机构选择参评学科和科研项目，针对评估内容来准备和提交评估材料。第三步是评估阶段(Assessment Phase)，各分评估组审阅受评科研活动的评估材料，根据评估等级的标准给评估材料中的各个科研成果评定等级，并在此基础上按照一定程序计算出各受评机构参评学科的科研质量得分，然后由主评估组审核并确认评估结果和等级。2008年高等院校科研评估的评估等级及其质量标准见表2-20。第四步是结果公布阶段(Outcomes Phase)，各拨款机构和受评高等教育机构收到评估结果，然后评估结果、评估会议记录和评估材料等陆续在高等院校科研评估的官网上公布^[83]。

评估材料是科研评估的重要依据。参评的高等教育机构要按照统一的标准和格式要求，在规定时间内提交拟参评评估单元的整套信息，即评估材料(submission)。选择参加哪个(些)评估单元的评估由高校自己决定。通常，每个参评机构针对每个评估单元只能提交一份评估材料。但在特殊情况下，如参评机构在一个评估单元中存在不同的研究单位，或多个参评机构在2005年7月1日后并校等，参评机构可针对同一评估单元提交多份评估材料(multiple submissions)。每份评估材料包括6个评估表格，从表RA0到表RA5，分别调查科研队伍、科研活跃者、科研产出、研究型学生、科研收入、科研环境等内容，各表收集的具体信息见表2-21。

注:*标记的A类学术人员是指参评机构在统计日期时的在岗和受雇的学术人员，符合A类的人员必须在统计日期时与高等教育机构有雇佣合同，合同中明确了他们的主要任务(研究和教学、研究、教学)。B类学术人员是指2001年1月1日以后与高等教育机构签订雇佣合同，并于2001年1月1日至2007年10月31日之间离开该机构或转移到申报另一个评估单元的部门的学术人员。C类学术人员是指在研究上很活跃，不符合A类人员的定义，但在统计日期时其研究明确为参评单位所重视、并被参评单位申报的独立研究人员。D类学术人员是指在2001年1月1日～2007年10月31日期间而不是在统计日期时，符合C类学术人员的定义的独立研究者。

获得评估材料后，评估组将通过各参评评估单元的评估表RA1的科研活跃者信息、表RA2的科研产出、表RA3的研究型学生、表RA4的科研收入、表RA5a的科研环境与声誉等评估要素来构建参评机构的总体质量轮廓(overall quality profile)。具体而言，2008年高等院校科研评估的各主评估组将这些评估要素整合为“科研产出”(research outputs)、“科研环境”(research environment)和“声誉指标”(esteem indicators)三类主要指标用于评估，表RA2的科研产出通常单独构成一类主要指标。各主评估组还需要根据三类主要指标对参评评估单元总体质量的贡献程度，赋予三类主要指标以不同百分比权重。其中，考虑到同行专家评估的首要性，“科研产出”指标的权重至少为50%;而其余两项主要指标的权重最低为5%。分评估组按各自规定的评估方法和程序，评估出各参评评估单元在以上三类主要指标上的质量轮廓，并根据主评估组设定的百分比权重将这三个主要指标的质量轮廓赋权后加和，得到各参评评估单元的初始总体质量轮廓。最后，用累计取整法(cumulative rounding methodology)对初始质量轮廓进行处理后，得出各参评评估单元的总体质量轮廓^[84]。具体计算示例见表2-22。2008年英国高等院校科研评估的结果和相关分析，详见本书第四章第二节。

表2-22　2008年英国高等院校科研评估中总体质量轮廓计算示例

英国高等院校科研评估自20世纪80年代开展至2010年已历经六次。虽然高等院校科研评估在评估对象、方法、透明度和结果呈现等方面都发生了变化，但仍保持着一些连续性，例如同行专家评估始终是评估过程的中心、坚持与选择性拨款结合的分学科质量评估、坚持在广泛的咨询协商中不断改进完善以提高其公信力等^[85]。高等院校科研评估作为英国高等教育外部质量保证机制的重要组成部分，自实施以来对英国高等教育发展产生了明显促进作用，帮助英国政府加强了对高等教育的宏观调控，引导了科研经费的流向，资助给开展高水平科研的大学和学科以更多科研经费，实现了政府政策导向与高校科研活动的有机联结，促进英国高校不断提高科研水平，促进英国高校的学科发展和调整，推动了英国高校科研人员结构的调整。

目前，英国正在改进高等院校科研评估的基础上实施2014年的研究卓越框架(Research Excellence Framework，简称REF)，来取代高等院校科研评估对英国高等教育机构的科研质量进行有效评估。与2008年高等院校科研评估相比，研究卓越框架有以下主要变化:一是评估单元和分评估组的数量由2008年高等院校科研评估的67个减至36个，主评估组的数量由15个减至4个。二是所有评估单元的评估过程更具有一致性。例如，科研的产出、影响力和环境这三类主要评估标准的权重不再随评估单元而改变，被分别设定为65%、20%和15%;不同评估单元的一些标准、数据要求和程序得到标准化、规范化处理等。三是修订了A类和C类学术人员的定义，B类和D类学术人员的情况不用再提交。四是“声誉”不再作为评估的一个独立的主要指标。五是评估结果不再以5%的倍数来取整。虽然研究卓越框架的实施效果还尚未知晓，但英国在构建高等教育外部质量保证机制的不断探索和敢于实践值得我们深思、借鉴。

总体而言，英国的高等教育质量保障体制经历了从高等教育机构自治到强化外部控制，再到以高等教育机构自治为主、内外结合的演变过程。其中，外部质量保障机制的着力点逐渐放在学术标准的制定、强化高等教育机构内部质量保障、开展与选择性拨款相结合的质量评估等方面。