第二节　社会救助

社会救助是指国家和社会向老弱病残和生活不幸人士等弱势群体无偿提供款物救济的一种基本生活保障制度^[17]，主要涉及灾害救助、贫困救助和孤寡病残救助^[18]。对生活困难或生活不能自理的村民进行救济与照顾，在集体经营时期的社会保障体系中占有极为重要的地位。在1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》中，对贫弱社员的救济作为公社的一项制度被固定下来。《草案》规定:社员救济款主要来自各生产队对公益金的提留，其数量“不能超过可分配的总收入的2%—3%”;对“生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员(五保户)”实行供给;对于生活困难者给予补助;对因公致伤残或死亡的社员家庭的抚恤，也从公益金中开支^[19]。

一　灾害救助

新中国成立后，中国共产党和人民政府对灾害救助工作十分重视。1949—1985年，昌黎县曾多次遭受不同程度的自然灾害，党和政府一方面发动群众生产自救，一方面发放大量资金和物资予以救济，帮助灾民渡过难关^[20]。例如，1959年，昌黎县委发放了夏荒救灾款，并规定了优先救助的对象:“一、贫困的烈军属荣复军人;二、无劳力或人多劳力少生活困难，贷款又无力偿还的困难户;三、因伤致残的民兵民工家属优先群众照顾。”^[21]由此可见，虽然灾害救助的对象为全体村民，但是在具体救助的过程中还是存在着一定的侧重点，会优先救助容易陷入贫困的部分村民。

对于侯家营村来说，1976年的唐山大地震是建国以来受灾程度较高的一次灾害。灾后，国家下拨了很多救济款物来帮助村民恢复生产。“侯家营大队地震灾区人民过冬棉布、棉花救灾款发放花名表”中记录的发放救灾物资包括上衣、下衣、布票、被面、被衣里、棉花、料鞋;“国家给震后救灾物资统计留底表”里边的照顾物资食品还有饼干和桃^[22];“1976年唐山地震统计册”记录的震后救济物资有“饼干、鲜桃、衣被、炕席、油毡、料布、玉米秆、饭碗、药品、苹果、汽水、胶鞋、军装、服装、铁锹、麻绳、水桶、饭勺、锅、白糖、红糖、火柴、红宝书、木杆、圆钉、肥皂、缸、塑料、友谊牌精华管收音机一台、电筒、白菜籽、苏打”^[23]，种类十分丰富。公社在开展灾后救济时提出了很具体的指示:“国家救助衣被对象:因灾缺衣、缺被，自己无力解决的困难户，保证重点灾情严重的情况进行发放，缺什么补什么，(房倒屋塌衣件被压、没有坏的户)老困难可以适当解决。发放棉、布、款，个人申请，群众评议，支部审查，公社批准，贴榜公布。建立健全手续，到社买布。分公社数:布25 000尺，棉3 600斤，款9 000元。”^[24]《侯家营文书》的账簿和单据资料中也有很多关于发放赈济款的材料，经常会附有具体的花名册^[25]。

另外，当农业生产因灾害遇到困难，粮食青黄不接，社员的生活因而受到影响的时候，大队和生产队也会下发一些粮食来弥补社员口粮的不足。例如，在村民侯大儒的回忆中，他提到国家下发过救济粮，虽然数量不算多，但却对社员渡灾起到了重要的支持作用(侯大儒，08－07－29)。在1977年遇到春荒的时候，大队也进行了补助^[26]。在一般的受灾年份，社员也可以通过从生产队借粮的方式来满足生活的需要，这种情况在原大队和生产队会计的言谈间被多次提到(侯振元、侯振春，05－07－26;侯永成，05－07－27;王兴巨，05－07－27)。

近代以来的灾害救助主体主要是国家和社会自发组织的慈善机构，其中政府的能力日渐低下，在灾害救助方面发挥的影响力大为减弱。而社会慈善组织虽然发挥了重要的作用，但是其能力毕竟有限，无法涉及所有的受灾民众^[27]。新中国成立以来，灾害救助的主体既包括国家，也包括大队和生产队这种集体组织，接受灾害救助的对象可以包括所有受灾民众。公社体制对于这一救助形式的影响主要在于，在集体组织内，国家可以更好地预测和估计村民所遭受的损失情况，及时作出相关决策，使赈灾款物迅速下发到每一个村民手中，同时可以较快组织村民进行灾后重建和生产自救。如果没有这一组织，国家即使想要有所行动，其力度和速度也会受到很大影响。而且从国家到公社层层下发款物，能够避免中间环节的克扣，保证每一分钱都能到达社员手中，起到了很大程度的监督作用。另外，国家的作用主要表现在大灾之后的救助，在一般的受灾年份，国家不能对每个受灾地区都进行完善的救助。那么，这个时候就需要大队和生产队的集体组织来发挥作用，通过借给村民储备粮来弥补他们缺少的口粮，使他们渡过难关，不受灾害的侵扰。所以，对于灾害救助的实现来说，公社这种集体体制具有非常重要的积极作用。

二　贫困救助

灾害救助的对象是村民全体，而贫困救助作为社会救助的一个重要方面，它主要针对的是生活较困难的部分群众，虽然两者有时会采取相同或相似的救助手段，但仍然存在区别。《昌黎县志》记载:“困难户救济的对象主要是城乡鳏寡孤独、老弱病残及其它特殊困难户。建国初，对困难户的补助，主要贯彻执行‘生产自救、社会互济互助、辅之国家救济’的方针。对上述对象给予适当的粮食或现金补助。人民公社建立后，则补助一些劳动日，参加社队的最终分配(粮食和现金)。”^[28]

唐山地委在1955年下发过社会救济款补助困难户，以支持当年的春耕生产^[29]。侯家营大队的干部在工作笔记中记录了一些贫困救助的具体情况。1968年春公社组织进行了一次社救^[30]，这次救助的情况没有详细记载，但是其他的一些材料中关于救助对象和款物的情况则十分详细:“1968年6月10日优扶社救款:一、治病的:侯有忠20元，侯国忠30元。二、优社(优扶社救):侯金忠5元，侯大信8元，侯文相8元，侯永瑞5元，王兴巨5元，侯守忠5元，侯有忠4元，侯增瑞5元。三、社救:侯振兴15元。”“1968年12月照顾布票:侯文相8尺，侯国忠7尺，侯大安7尺，王计田7尺，侯郑氏7尺，侯费氏7尺，侯志祥7尺。”“1968年底分配木头。”“1969年12月照顾布票。”“1970年9月18日由公社分配社员生活煤补8000斤。”^[31]“1975年社救:款40元，布票115尺，棉花7斤。”“1975年10月28日困难户报表:侯金利、池宝兴、陈发、侯永茂、芦桂芳、侯大兴、叶盛奎、陈信、侯永巨、侯永慎、侯大敏、秦桂祥、侯增富、侯治祥、侯治福、侯郑氏、侯元友、任志恩、田伯成。”^[32]

村民们回忆，在公社时期，主要的贫困救助方式是，国家以公社为单位，给村里的困难户发放救济款和救济粮(侯大儒，08－07－29;侯大信，08－07－29;侯元祥、刘淑华，08－07－29;侯振春，08－07－29)，这些救济款物由县民政局发放，具体发放时间和数额均不固定(侯大信，08－07－29;侯振春，08－07－29)。按照村民侯大信的话说，就是“一年给个三回两回的，一次五块、十块的”，具体给哪些户补助则由大队评议(侯大信，08－07－29)。这些补助款对困难户的生活帮助很大，因为当时物价相对较低，而且“钱很实”(侯振春，08－07－29)。侯大信家在最困难的时候还贷过款，后来银行实行减、缓、免的政策，因为他家实在是穷得还不起，银行就免除了他们家的贷款。他们家还向生产队借过粮食，这需要大队批准，在春天青黄不接的时候借出，秋天分配的时候，生产队直接从本家的口粮中扣除(侯大信，08－07－29)。后面这两个实例，一个反映了当时的一种金融政策，一个反映了集体制下分配方式的特点，虽然两者不是直接的贫困救助措施，但却都起到了贫困救助的作用。

贫困救助的主体是国家，这种主体作用在人民公社时代主要为公社所发挥。虽然这一救助形式不一定要在公社体制内才能实现，但是，公社体制却为其准备了良好的平台，扩大了社会互助互济的范围，把维持少数人的生活这一负担放在了更大的社会群体肩上，使得社会互助可以更好地进行，一定程度上减轻了国家的负担。同时，利用集体生产和分配来改善困难户的经济条件，丰富了贫困救助的方式，也提高了这一救助方式发挥作用的程度。

村民侯振春回忆:“从生产队解体到实行低保之前，村里的困难户和五保户由村里照顾，有困难户照顾或者粮食补助，七几年那阵儿可能补助些粮票，九几年一般是给钱，也给过物资，像白面这类粮食。这些款项和物资都是由上边民政局拨下来，村里摊到的。”(侯振春，08－07－29)这实际上是采取了公社时期的部分贫困救助措施，并未进行制度上的创新。侯振春在采访中还指出，现阶段，村中贫困救助的主要形式是低保，即“居民最低生活保障”，这一措施在村中已经实行了两年，由村委会商议确定获得低保的人选。现在获得低保的村民有侯元勤、刘斌相、王兴巨、侯永深、张绍田和侯永林。采取低保政策在乡村很容易造成矛盾，过去在公社时期，给困难的社员补助款物，大队都会开群众会公布，现在的状况是，享受低保的村民资格由大队干部开会讨论，具体是如何决定的，群众完全不了解，其公正度和透明度都受到村民质疑(侯振春，08－07－29)。因此，借鉴公社时期贫困救助的经验，能够更好地对困难户进行救助，并有助于广大农村走出一条适合现阶段自身发展状况的社会救助道路。

三　五保制度

对于鳏寡孤独残疾人的救助，在1956年以前，国家将他们作为困难户对待，实行“生产自救，社会互济互助，辅之国家救济”的方针^[33]。1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农村生产合作社示范章程》规定:“农业生产合作社，对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”由于这个文件明确提出对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障，便简称为“五保”，享受这种照顾的人和家庭被人们习惯称之为“五保户”，有关这方面的政策也就称之为“五保”政策^[34]。1958年实现公社化以后，“五保户”由生产大队包下来，安排好他们的晚年生活^[35]。

宋士云在其研究中国农村社会保障制度的文章中总结，在安排和照顾五保对象的生产生活方面，公社和大队这一集体化组织所采取的主要办法有:“一是对有一定劳动能力的五保对象，安排照顾他们从事力所能及的生产劳动。如养猪、放羊、看场院等，并适当照顾工分，保障他们的生活标准不低于一般群众的生活水平。二是补助劳动日。对丧失劳动能力的五保对象，按全社、队每人的平均劳动日数，补助给五保户，同其他社员一样参与分配。三是补助款物。按五保内容规定的吃、穿、烧、教等标准，计算出所需的款物数，直接分配给五保户现款和实物。四是对日常生活自理有一定困难的年老体弱病残人员，安排专人照料他们的日常生活。”^[36]这些内容基本上概括了公社时期集体组织对五保户进行救助的主要方式。

侯家营大队的五保户很多，他们是王计田、侯治祥、侯郑氏、侯费氏、侯治福、侯永川、王成存、侯永祜。大队和生产队对他们采取的救助方式主要包括:第一，在他们还具有劳动能力时，安排他们参加生产队的劳动，赚取一定的工分(侯振元A，07－11－24)。第二，如果五保户的工分数不能满足他们分配的需要，或者本人已经丧失劳动能力，就直接由生产队提供粮食等实物和现金。大多数五保户因为生活的各个方面都有生产队和大队照顾，所以不需要太多的现金，一般只是在需要的时候向生产队索取粮食等实物，很少要钱(侯孟春，07－11－23;侯振元A，07－11－24;侯振元夫妇，07－11－22;侯振元B，07－11－24)。第三，就是开办敬老院集中供养这些五保户(侯振元夫妇，07－11－22;侯振元B，07－11－24)。

供养五保户的资金主要来自于大队和生产队的公益金，每年的公益金支出中有很大一部分都用于这个方面。大队和生产队要为五保户提供粮食、柴草和布票^[37]，为他们购买和制作衣物、鞋袜、日常用品^[38]，每月给他们菜金或曰生活费，一般来说，这种生活费的标准是每人每月两元，1972年的时候涨到了每人每月四元^[39]。同时大队要负担他们的租房或者建房的费用^[40]。承担医药费更是这种救助的重要方面^[41]，如果五保户去世了，大队也会负责购买棺材埋葬死者或者出钱火化^[42]。逢年过节的时候大队会额外给予他们补助^[43]，而且干部们还会购买点心、毛主席像等礼物去慰问五保户^[44]。

1958年人民公社化后，为了解决生活不能自理的“五保”老人的照料问题，使他们安度晚年，一些地方开始兴办敬老院，将他们集中供养。全昌黎县建立70所敬老院，院内配备管理人员、服务员、炊事员等照料老人生活^[45]。但这一时期的敬老院成效甚微。泥井公社的敬老院就建在侯家营大队，最晚在1964年已建立，因为《侯家营文书》中关于敬老院的资料最早见于1964年^[46]。敬老院的经费主要包括县民政局的拨款和大队摊款，每个大队按照敬老院中本队所属老人的数量来分摊费用，不但要负责老人们的日常饮食、衣物等开支^[47]，而且每月有生活补助费^[48]，过年过节还有额外的补助^[49]。由于敬老院位于侯家营大队，所以侯家营大队会额外地负担一些开支，例如敬老院的基础设施建设费用^[50]。从《侯家营文书》的账簿和传票的资料来看，社办的敬老院大致维持到1973年，后来到了1984年才又重新出现。此时，敬老院已经变为经费由村自筹，乡(镇)统一管理^[51]。

绝大多数五保对象的生活安排较好，大队中的鳏寡孤独都感到满意，尤其是进入敬老院之后，五保户的生活水平有了很大提高。原生产队会计侯振元的妻子侯桂艳曾经在公社的敬老院干了十几年，给老人们买菜做饭、做衣服，照顾老人生活起居。她回忆道，敬老院里老人们吃得很好，一个礼拜吃一回肉馅饺子，每天都是大米白面，没有粗粮。敬老院每年给老人们发衣服、鞋袜、毛巾等日用品，按照侯桂艳的话说，“老人们很欢气(高兴)”(侯振元夫妇，07－11－22;侯振元B，07－11－24)。

以“五保制度”为中心的鳏寡残疾救助，初步解决了这类特殊人群的生活问题，使他们维持了基本的生活水平。近代以来的华北社会中，对于老年人的赡养，在广大乡村一直只有家庭单一地行使这一功能，对孤寡贫疾的赡济也主要是由宗族来承担的^[52]。但是由于经济状况的不稳定，家庭和宗族行使这种职能的条件日渐恶化，不但对于鳏寡残疾的救助无法实现，在某些时候，甚至连基本的赡养都无法保证。新中国成立以来，虽然国家致力于解决这一问题，但是，在解决乡村那些劳力少、劳力弱，甚至基本没有劳力的鳏寡孤独的生活困难，保障他们的生活安全方面，互助组和初级社是有些力所不及和力不从心的。而且集体经营时期不存在不赡养老人的问题，因为分配制度在很大程度上是按人分配口粮的，一般家庭中的老人们，即使不再参加劳动，也可以领取自己的一份口粮，只是不如参加劳动时数量多而已(侯永深，08－07－27)。这种分配制度，实际上解决了绝大多数老人的赡养问题。“五保制度”只需解决没有子女的老人的问题即可。其他的鳏寡孤独也从大队和生产队的收益分配中得到了基本的实物分配，与集体时期以前自身完全没有收入来源的悲惨境况形成鲜明对比。再加上集体组织对这类人群采取的特殊救助方式，可以说，只有在集体化开始之后，五保制度才能真正实行。依靠农村集体经济的力量，农村的众多五保户得到了供养。