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公文，即公务文书，是国家机关及其他社会组织在行使职权和实施管理的过程中所形成的具有法定效力与规范格式的文书，是传达政令，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况，联系公务、记载工作活动的重要工具。

公文有广义和狭义之分。广义的公文讲，凡是按照一定程序和格式处理各种公务的行文都称之为公文，其中既包括1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》（中办发【1996】14号）中所明确的14种公文以及2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（国发【2000】23号）中所规定的13种公文，又泛指机关在处理各种日常事务性工作中所形成的并使用的常用文书，又称事务文书。狭义的公文，则专指党和国家行政机关各自正式规定的主要文种。其中，党的各级领导机关使用的14种正式公文种类是指：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要；国家行政机关使用的13种公文种类是指：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

本书所详细讲述的公文均为狭义概念的公文。

（二）公务文书的分类

1．根据公文的使用范围区分

（1）通用公文：指国家行政机关在公务活动中普遍使用的公文。通用公文还可以分为两类：一是正式公文，即《国家行政机关公文处理办法》中规定的13种公文及《中国共产党机关公文处理条例》中所明确的14种公文。二是日常公文，即机关日常使用的、未经正式公文形式印发不起直接效用的公文，通常称为“准公文”，如计划、总结、制度等。

（2）专用公文：指在一定专业机关、部门、组织和业务范围内，因特殊需要而专门使用的公文，如外交公文中的国书、备忘录、声明、照会等；司法公文中的起诉书、抗诉书、判决书、裁定书等。

2．根据公文内容的性质、作用区分

（1）领导指导性公文

这类公文包括命令（令）、意见、决定、通知、通报、批复、会议纪要7种。

以行文关系或行文方向为标准划分，领导指导性公文属于下行文。

（2）呈报性公文

这类公文包括议案、报告、请示、意见4种。

以行文关系或行文方向为标准划分，呈报性公文属于上行文。

（3）公布性公文

这类公文包括公告、通告两种。

以行文关系或行文方向为标准划分，公布性公文属于泛行文。

（4）商洽性公文

商洽性公文只有函一种。函多作平行文。

3．根据公文的行文关系区分

如请示、报告，用于下级向上级行文。写上行文语气应该谦虚、平和，以体现对上级的尊重。

如函，用于平级或不相隶属机关商洽工作的公文。写平行文，由于是对兄弟单位讲话，应用商洽、委婉的语气，不能向对方发号施令。

如命令、批复，用于上级向下级行文。写下行文，特别是命令（令）和带有指令性的通知、通告等，语气应该坚定、果断，以收到令行禁止的效果。

（4）直达民众公文

如公告、通告，用于向社会民众直达行文，可在各种媒体（电视、报纸、刊物）公布，或对外张贴。

公文的上行、平行、下行，有时有交叉现象，如“意见”用于向上级机关提出见解时，为上行文；用于向下级机关提出处理办法时，为下行文。

4．根据公文内容处理要求区分

（1）参阅性公文。

（2）承办性公文。

5．根据公文办理的时间要求区分

（1）紧急公文，即需要紧急送达和办理的公文。紧急公文应表明紧急程度——“特急”、“急件”（紧急电报分为“特提”、“特急”、“加急”、“平急”）。

（2）常规公文，又称平件公文，按常规送达和办理的公文。大部分公文都属于此类。

6．根据公文的来源区分

按公文的来源区分有收文、发文两类。

7．根据公文的阅知范围区分

（1）保密公文，指在一定时间里、一定范围内需要保持秘密，不可向外公开的公文。保密公文又可分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。

（2）内部公文，是在机关或单位内部使用的公文，也称普通公文，一般不对外公布。

（3）公布公文，是需要向国内外宣布或在一定范围内公布的公文。

二、公务文书的特点及作用

（一）公务文书的特点

1．作者的法定性，特定的读者性

所谓作者的法定性，是指公文的作者是法定的，是能以自己的名义行使职权和承担义务的机关、团体、企事业单位。公文起草者，只是组织的代笔人。公文读者具有特定性。有的公文的读者是特指的受文机关，有的公文的读者是社会的全体成员。

2．作用的权威性

一般文章，写什么，怎样写，发表与否，在何处发表，是比较自由的；文章发表后，何时有人读，读后认同与否，有没有效果，也是自由的。文章的影响力，主要由文章的质量而定。而公文的基本内容是国家政权机关的政策法令、行动意图、公务往来的系统纪录，反映的是国家政权的政治意图和根本利益，即依法成立的单位和组织。因而，公文具有强制性。比如，必须强制贯彻执行、办理和复文等。

3．效用的现实性

这是指公文主要在现行工作中使用，同时，公文的效用又具有一定的时间性，在特定的时间和空间范围内有效。

4．体式的规范性

公文的体式，必须符合《国家行政机关公文处理办法》规定的体式，即规范体式。

5．制作的程序性

公文要实现其功用，必须用一种相对固定的规范程式。公文有特定的体裁格式，国务院对行政公文的格式和发文稿纸等都规定了国家标准，这除了维护行政公文的严肃性外，还能起到方便起草、方便处理、利于立卷归档的作用，以有效地保证公文的高质量和公文写作的高效率。

（二）公务文书的作用

公文是传达和贯彻党和国家的各项方针政策，代表法定作者处理公务、联系工作的工具。工具性是公文的本质特征，它有以下几个方面的作用：

国家法定公文有颁布法规的作用。国家的许多法律、法规、重要规章制度等，都是通过公文颁发的。行政法规一经发布，任何人都不得违反。党的规章制度和行为规范，则对党组织的所有成员都有约束作用。

党政机关、企事业单位、群众团体，都在特定的范围内担负着组织、管理的职责，而实施这些职责的基本工具，就是公文。公文的具体实施下发，会影响小到一个企事业单位内部工作有秩序地开展，大到国家机器的运转。离开了公文的这一作用，各方面的管理工作可能陷于混乱状态。相当一部分公文的起草、撰写、定稿的过程，实质上就是管理工作的实施过程。

一个机关的不同部门，或不同机关、不同地区之间，常常通过公文来互通情况、交流经验、商洽工作、交换信息。有了公文作为信息流通的渠道，上下级机关才能做到耳聪目明，不至于闭目塞听。

有些公文具有宣传教育作用，它不仅有观点，而且往往针对现实生活中普遍存在的某一问题或认识的偏差，摆事实，讲道理，启发诱导令人信服。例如，党中央在“文化大革命”结束后，针对思想相对混乱的实际及时发布了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，通过大量的事实分析和严密论证，澄清了模糊思想，使全党和全国的政治思想很快走向统一。一般来说，公文的宣传教育作用是隐含的和兼有的。公文是为解决具体问题而制订的，应以传意为主。

很多工作都需要多单位协同办理。这样，地区与地区、单位与单位、团体与团体之间，就需要加强联系，互相协商，互相帮助，协同工作。公文实现这一功能的主要文种是“函”，它可以在没有隶属关系的机关之间起到沟通、协调的作用，使各个机关形成一个有机整体，协同处理、协作完成某项公务。

公文还有明显的凭证和依据作用。上级发布的下行文，是下级机关开展工作的依据；下级上报的公文，是上级决策的依据；一个机关自己制作的公文，是自己履行职能、开展工作的真实记录和凭证。

三、公务文书的格式

行政公文有规范的格式，也称公文体式。公文体式是公文的形式标志，它不仅可以区别于应用文的其他文种，区别于一般文章，便于处理、存盘、管理和使用，而且也表示出公文的法规性，使公文更好地发挥效用。

公文的书面格式是指公文的数据项目在公文文面上所处的位置和书写的形式。组成公文的要素包括文头、主文、文尾三部分。根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，公文的书面格式一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、印章、成文日期、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。

公文格式主要是这几部分内容的组成与写作规定，现综述如下。公文格式如图8-4-1所示。

（一）文头格式

公文的文头，又称版头，包括文件名称、发文字号、签发人、秘密等级、紧急程度和份号等项内容。位于公文首页上端。

文件名称，由发文机关全称或规范化简称后加“文件”两字组成。如“××省人民政府文件”、“××市商业局文件”。联合行文，文件名称可用主办机关名称，也可以并用联署机关名称。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字。

发文字号是公文的特殊标志之一，又称发文号、文号、文件字号，是指某一公文在发文机关一个年度内发文总号中的实际顺序号。位于文件名称下，间隔线上面居中位置，紧靠间隔线。发文字号使用与正文相同的字体。

它的作用，在于为检索和引用公文提供专指性较强的代号，为公文的收发和统计管理提供方便。一定范围内的最高领导机关，须对自己所辖的机关和单位的发文机关代字，统一编定，以免重复、混乱。编后要保持稳定。

发文字号由发文机关代字、年份、序号三部分组成。发文字号中三个部分的书写顺序是：先写发文机关代字，接着是年份，最后是序号。如“国发【2007】14号”，表示是国务院在2007年度内发的第14号文。“发”字既代表发文的意思又起着联结词的作用，较多的机关用“呈”、“发”、“函”三字来联结，分别代表上行文、下行文和平行文。在许多公文中，还会看到用“字”联结的情况。这多表现在发文数量较多的大机关的业务主管部门的公文中，如“昆税三字【2007】19号”。

发文号中的年份，要用阿拉伯数字完整书写，用括号括起来，不要把“1992”简化为“92”，括号须用方括号“【】”，不能用半圆括号“（）”。联合行文的发文字号，只标明主办机关的发文字号。

公文文头和主文部分用一条较粗的红色横线分开。这条横线称为“间隔线”。党内文件的间隔线正中印一颗红色五角星，行政机关公文不印红星。

上报的公文应当在首页注明签发人姓名。“签发人”是指代表发文机关审核并签字发布公文的机关领导人。公文注明签发人的作用是标明本分公文的具体负责者，强化公文质量，同时为直接联系工作、迅速有效答复询问的有关问题提供方便。签发人姓名的位置在发文字号的右侧空两字位置处，写上“签发人”，加冒号，后写其姓名。只有上行文才需注明签发人。

4．秘密等级（密级）

秘密等级是指公文内容涉及秘密程度的等级。《中华人民共和国保密法》将秘密等级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。要划分准确恰当，标注鲜明醒目。划分过宽、过严或标注不明会导致失密或造成传递、处理上不必要的负担。秘密等级注在版头右上方，并标明保密期限。秘密标志为★，无密不标。前标密级，★后写保密期限，如“机密5★年”。“绝密”、“机密”级公文应当标明份数序号。用3号黑字体标识。

5．紧急程度（急度）

紧急程度是指发文机关根据公文内容对送达和办理的时间要求所做的标注，其作用在于维护公文的时效，避免延误公务。用3号黑字体标识。

公文的紧急程度分为平、加急、特急三类。平件一般不标注，急件和特急件则应注明“加急”、“特急”；紧急电报应分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。紧急程度一般写在公文首页右上角密级之下。

份号，又称编号，是标记一份具体文件在该文件总印发数中的实际编号。一般文件不印份号，绝密、机密公文要印份数序号，按号登记分发给收件人。份号应标在公文首页左上角。

（二）主文部分

公文的主文，是公文最主要的部分，其格式包括标题、题注、主送机关、正文、发至级限、附件、发文机关、签署、印章和成文时间等内容的规定。

公文的标题即公文的名称。公文标题应当准确、简要地概括公文的主要内容并标明公文种类。

完整的公文标题由发文机关名称、发文事由、文种种类三部分组成。如《国务院关于开展全国物价大检查的通知》这一标题，表明这份公文的发文机关是国务院，发文事由是开展全国物价大检查，采用的文种是通知。这三部分齐全的标准化标题明确、具体，使收文者一望便知其意。当然，公文的种类丰富，现实情况错综复杂，标题的拟写也可依据实际情况，省略发文机关名称或发文事由。

发文机关名称即发文机关标识，应当使用发文机关全称或规范化简称。发文机关名称若要简写，必须是约定俗成、众所周知的简称，不得随意简化，以免引起公文处理上的混乱。如是联合行文，应将主办机关排列在前，其余机关依其与公文关涉事项的关系逐次排列。发文事由通常是由介词“关于”和一个能高度概括公文关涉事项或问题的词组共同组成一个介词结构来表述的。要求概括准确精当，不歧义。文种依据行文目的、行文关系及公文内容的需要，结合文种的作用、功能确定，必须选用准确，不混用。

标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号，位于间隔线下空两行。标题要做到居中、对称和醒目。如遇联合行文需移行排列时，不要将结构紧密的词语拆开，跨行排列；应保持词语的相对完整。

题注即注释、说明标题的文字。它位于标题之下、主送机关以上，一般用来注明法规性文件或经讨论通过文件的法律程序、会议时间、地点。题注的字号一般比标题小，但不能比正文字号大。有的题注用括号括住，有的用破折号标识。

主送机关，又叫做“抬头”、“受文机关”或“上款”，是指公文的主要受理机关。

主送机关写在正文之前，标题之下，顶格写，尾加冒号。如主送机关不止一个时，应按其性质、级别或惯例依次排列，中间用顿号（类间用逗号）断开。

普发性下行文，主送机关较多，一般使用泛称，如“校直属单位”。

上行文的主送机关一般是一个。请示、批复、意见、函的主送机关只能是一个。一些行文方向不定，没有特指主送机关的公布性公文，如公告、通告及一部分通知，则不写主送机关。

正文是公文的核心部分，用来表述公文的具体内容，除个别极简短的公文外，正文内容一般分开头（又称缘由或引据）事项、结尾三部分。正文内容因文而异，具体撰写要求将在以后介绍。

正文内容较多时，可以分段写，也可以加分层序码表示各层之间的关系，分层序码的规范顺序依次是：“一”、“（一）”、1、（1）。

发至级限指文件发至层次，一般写在正文后，落款的左上方，也可将其放在主题词上面、落款的左下前部附注的位置。发至级限要用圆括号括上。

附件是公文正文附属材料的顺序和名称的标注。附件必须写所附内容的标题或名称，如果件数较多，应注明顺序和名称。“附件”写在正文之后，发文机关的左前方，空两格，并加冒号。

有的公文是专为报送一份材料或专为批转、转发、颁发某个文件而拟制的，被批转、转发的文件是公文的主体，正文只起按语或说明、批准、发布的作用，正文内本已写清这些文件、材料名称，因此不必再写“附件”。

发文机关，是公文的作者或发出单位。发文机关要写全称或规范化简称。若是联合行文，主办机关排列在前。

由签发文件的领导人在公文正文落款处的签字或盖章叫签署。签署在发文机关位置，于领导人职务名称后空一格书写。签署后，公文以领导人名义向外发出。签署和印章一样，都是文件生效的标志。

签署多用在各级机关发出的命令、议案等文件上。

成文时间又称署时，以领导人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关领导人的签发日期为准；电报以发出时间为准；会议通过的公文，以通过日期为准；法规性公文，以批准日期为准，或以专门规定的具体生效、开始执行的日期为准。

成文时间关系到公文的时效。成文时间要用汉字完整书写年、月、日，不应用阿拉伯数字书写。成文时间，一般位于正文尾发文机关名称下一行右侧位置，会议通过的文件，成文时间在公文标题下的括号中作出说明。

公文，除会议纪要和以电报形式发出的以外，都应加盖印章。印章是机关最权威的代表形式，是公文效力最权威的凭证，是发文机关对公文负责的标志，是公文区别于其他文章的显著标志。印章要端正、清晰地盖在成文时间年、月、日的上方。上不压正文，下要压年、月、日。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章。

（三）文尾部分

文尾部分格式，包括主题词、抄送机关、印发机关、印发日期、附注和页码等内容的规定。

主题词是经过规范处理的用来标引公文主题内容的词或词组，其主要作用在于方便电脑存储和文件检索。上行文按照上级机关的要求标注主题词。主题词的位置在抄送机关上方。标引主题词需使用主题词表。

标引主题词要注意三点：

（1）要掌握选词原则。要选用最能反映公文主题内容的词语。一份文件的主题词，一般不超过5个。其标引顺序是先标类别词，再标类属词。在标类属词时，先标反映文件内容的词，最后标反映文种的词。各主题词之间空1格，不写标点符号。如《国务院关于加强水土保持工作的通知》，先标类别词“水利”，再标类属词“水土保持”，最后标上文种名称“通知”。一份文件如有两个以上的主题内容，先集中对一个主题内容进行标引，再对第二个主题内容进行标引。如会议纪要《听取全国财政工作会议情况和全国打击走私工作会议准备情况的汇报》，先标反映第一个主题内容的类别词“财政”，再标类属词“税务”；然后标反映第二个主题内容的类别词“公安”，再标类属词“缉私”，最后标“会议纪要”。

（2）要使用主题词表。国务院办公厅秘书局印发的《国务院公文主题词表》（1997年12月修订），由15类1049个主题词组成，分为主表和附表两大部分。主表有13类715个主题词，附表有2类298个主题词。词表分为三个层次。第一层是对主题词区域的区分，如“综合经济”、“财政”、“金融”类等。第二层是类别词，即对主题词的具体区分，如“工交”、“能源”、“邮电”类中的“工业”、“交通”、“能源”和“邮电”等。第三层是类属词。第二层和第三层统称为主题词，用于文件的标引。

（3）主题词的标引，应坚持“谁办文，谁标引”的原则。

抄送机关，是除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当写全称或规范化简称、统称，按机关性质和隶属关系情况依次排列。其位置在主题词下，印发机关之上。

抄送机关与主送机关不同，它不是受理或答复本公文的机关，而只是需要告知公文内容的上级、下级和不相隶属机关，简称“抄送”。排列时，上级机关在前，不相隶属机关和下级机关在后。抄送机关应当是确实需要了解公文内容的机关，要防止太多太滥，以免增加不相干机关的负担。

3．印发机关、印发日期和印数

印发机关，即印发公文的机关，要写全称。印发日期，即印发公文的日期，一般写公文送印刷厂之日或发出之日。

印发机关和印发日期位于末页页码上端，在同一行。前面顶格写印发机关，最后写印发日期。

印数，是指公文的实际印制份数，位于印发时间的正下方，写“共印××份”，用圆括号括上。

附注用于说明其他项目不便说明的事项。如说明有关引文的出处；解释有关名词术语。发至级限，有时也以附注的形式来说明。“请示”应当在附注处注明联系人姓名和电话。附注应当加括号标注。