第11章 劳动监察
劳动监察是市场经济的产物，是现代国家根据法律授权对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段。劳动监察制度体现了现代社会更多地关注社会弱势群体之权益的法制精神。建立、健全劳动监察制度，有利于监控劳动力市场秩序、维护社会稳定，有利于促进劳动事业发展，有利于维护劳动者的合法权益，对建立和谐的劳动关系具有十分重要的意义。本章阐述了劳动监察的概念特征、基本原则、主体客体、劳动监察制度的发展、劳动监察制度的基本内容以及劳动行政处罚等内容。
11.1 劳动监察概述
劳动监察作为一项劳动法律制度，是市场经济的重要产物，在劳动法律体系中具有特殊的地位，它负有保障整个劳动法体系全面实施的功能，为完善市场经济、构建和谐劳动关系起着保驾护航的作用。
11.1.1 劳动监察的概念及特征
劳动监察，是指劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为依法进行制止、责令其改正以及给予处罚的具体行政行为。各级劳动行政部门、劳动监察人员应依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督、检查，依据劳动法律、法规和国家标准来判断用人单位的行为是否违反规定，并采取相应措施，及时制止、纠正违反劳动法律、法规的行为，维护劳动者合法权益，预防劳动争议的发生，保证劳动法律、法规得到全面正确的贯彻。
劳动监察具有如下法律特征：
1.法定性
劳动监察的依据、主体、对象和内容都是国家法律、法规直接规定的。《劳动法》第85条明确规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”劳动监察规则直接为法律所规定，并且这种法律规定是强行性规范，监察主体严格依据法律实施监察活动，被监察主体不得以协议或其他任何方式逃避监察。劳动监察行为必须在法律规定的范围内，按法定程序操作，这样才是有效的执法行为。
2.行政性
劳动监察属于行政执法和行政监督的范畴，是行使行政权力的具体行政行为。其做出的行政处理决定或行政处罚决定，被监察主体不服的，可以依法提起行政复议或行政诉讼。
3.专门性
劳动监察不同于一般的监督检查，它是由专门的机关为保证劳动保障法律、法规、规章的贯彻实施所进行的专门监督。
4.内容具有特殊性
劳动监察的内容是督促劳动关系当事人遵守劳动法律、法规，执行劳动标准。这是劳动监察行为与其他管理行为在内容上最本质的区别。
5.强制性
劳动保障监察是代表政府实施的，具有国家强制力，被监察主体不得拒绝。
11.1.2 劳动监察的基本原则
劳动监察应遵循以下基本原则：
1.合法性原则
合法性原则是指劳动监察权力的存在、运用必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。根据我国具体情况，合法原则的具体要求是：劳动监察职权都必须基于法律、法规授予才能存在；劳动监察职权的行使都必须依据并遵守法律、法规；劳动监察职权的委托及运用都必须具有法律依据，符合法律要旨。违反上述三点规定的劳动监察活动，非经事后法律、法规的认可，均应被宣告为“无管辖权”或“无效”。
2.合理性原则
劳动监察要尽量做到公平、公正、合理。因此，一定要遵循比例原则，根据违法行为性质、情节、后果的轻重选择合理的处罚标准，合理地应用自由裁量权。
3.公开原则
公开原则是指除法律有特殊规定外，劳动监察机构及其公务员的行为必须向社会公众公开，以便接受法律监督和人民群众的监督。执法行为要严格按照《行政处罚法》、《劳动保障监察条例》、《劳动监察规定》等法律法规的规定进行。包括执法行为的标准公开、条件公开，程序、手续公开等。公开劳动监察行为，是接受人民群众监督的前提条件，也是劳动监察机构及其公务员的工作准则。
4.公正性原则
劳动监察主体在行政执法过程中必须严格遵循诚实信用原则、平等原则、人格尊严原则、信赖保护原则，既要对劳动行政执法相对人的法定权利给予保护，又要对其所作出的违法行为给予恰当的处罚。公正地行使劳动监察权力，做到法律面前，人人平等，同样的情况同样处理，不同的情况区别对待。劳动监察的行为公正原则是劳动法律、法规公正、公平地贯彻执行的重要体现。
5.处罚与教育相结合原则
指劳动监察在处理违反劳动法律、法规行为的过程中，既要体现对违法当事人的惩罚或制裁，又要贯彻教育违法行为人自觉守法的精神，实现制裁与教育的双重功能。我国《行政处罚法》第5条明确规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”劳动行政处罚是劳动监察工作的一项重要内容，劳动监察机构及其公务员应当严格遵循《行政处罚法》的规定，在说服教育的基础上实施处罚，让被处罚人认识到自己行为的危害性与违法性和承担责任的必然性。
6.保障当事人权利原则
在劳动保障监察中，要注意保障行政相对人的合法权益。比如，我国《劳动保障监察条例》第19条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”
7.高效便民原则
劳动监察是我国行政执法中任务最为繁重的行政执法之一。这是由劳动法律关系的庞杂性、数量的巨大性等特点决定的，从本质上讲人类社会就是一个劳动着的社会。我国目前正处在一个社会急剧转型的过程之中，劳动领域的矛盾和问题也是最为复杂和频发的，所以劳动行政执法不可能不讲求效率。从一定意义上说，劳动行政执法的效率如何直接影响着劳动法律法规的落实和劳动领域内法治状况的好坏。
11.1.3 劳动监察的地位与作用
1.劳动监察的地位
（1）劳动监察是保证劳动法律、法规得以贯彻的重要手段
劳动监察部门是代表劳动行政部门实施行政执法的唯一部门。劳动监察监督检查的内容包括用人单位遵守劳动法律、法规的情况，现行劳动法律法规所确定的劳动条件、劳动标准的贯彻落实情况；对于违反劳动法律、法规的行为，监督检查机关有权制止、纠正并加以处理。劳动法的监督检查制度，是保证劳动法律、法规贯彻执行的重要措施。劳动监察是确保劳动法律、法规得以贯彻的重要手段。
（2）劳动监察是保护劳动者合法权益的重要方式
劳动法的主要调整对象是劳动关系，劳动法律、法规的核心是保护劳动者的劳动权益。围绕这个核心，劳动法律、法规不仅确立了劳动者在劳动关系中的主体地位，规定了劳动者享有的各项权利，而且规定了各级人民政府有关部门、工会、用人单位在保护劳动者权益方面的责任，提出了保障劳动者权益应当采取的措施及实现这些措施的基本途径。劳动监察正是通过国家行政机关对劳动法执行情况的监督检查，来保护劳动者合法权益的重要方式。
（3）劳动监察是劳动行政部门的重要职责
《劳动法》第9条规定：“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”这一规定以法律形式明确了劳动行政部门的地位及职责。该条中的“劳动工作”包括劳动就业、劳动合同和集体合同、工时和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动争议处理、劳动监督检查以及依照法律责任追究违法后果等。2004年国务院颁布的《劳动保障监察条例》第3条进一步明确规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”
2.劳动监察的作用
（1）有利于促进用人单位的公平竞争
随着《劳动法》及一系列配套性法律、法规的实施，劳动监察的执法从单纯的劳动执法扩大到劳动与社会保障两大领域。劳动监察的作用就在于通过监察手段，督促用人单位自觉遵守劳动与社会保障法律、法规。对违法的行为及时纠正、查处，使所有的用人单位在劳动与社会保障方面享有相同的权利，履行相同的义务，杜绝部分用人单位通过偷逃社会保障费等不法手段，降低产品或服务成本，达到不公平竞争的目的，从而为不同性质的用人单位在市场经济中参与竞争创造公平的环境。
（2）有利于促进劳动关系的和谐与稳定
随着经济体制改革的深化，公有制实现形式的多样化，股份制经济的发展，外资企业和私营企业等各种所有制形式增多，劳动关系日趋复杂。一些企业，尤其是一些外商投资企业、私营企业，违反劳动法规政策，侵犯职工合法权益的现象时有发生；少数劳动者违反合同随意“跳槽”，影响企业生产经营，由此引起的劳动争议时有发生。因此，健全劳动监察制度，有利于及时发现和制止违法行为，维护用人单位和劳动者的合法权益，促进劳动关系的和谐与稳定。
（3）有利于促进劳动力市场的规范和有序
在社会主义市场经济体制中，劳动力市场是重要的要素市场之一，劳动力市场发挥着劳动力资源配置的基础性作用，劳动者和用人单位按照市场规则进行自主公平的选择，通过价值规律的作用和竞争机制的功能，达到劳动力和生产资料的最佳结合。通过劳动监察对市场的监控，可以减少和排除妨碍市场健康运行的因素，维护正常的劳动力市场秩序。
（4）有利于建立完善的社会保障体系
当用人单位守法自觉性相对较差的时候，依靠劳动监察，通过具体的监察、执法手段，督促用人单位，特别是大量的外商投资企业、港澳台商投资企业及私营企业，参加社会保险登记及缴费申报。在城镇强制执行以养老、失业、医疗为重点的社会保险，对违法单位依法严肃查处，确保社会保险扩面增率，促进完善的社会保障体系的顺利形成。
（5）有利于保护劳动者合法权益
尽管我国的《劳动法》已颁布实施十多年，但在社会实际生活中，用人单位侵害劳动者合法权益的现象和问题仍大量存在，由此引起的劳动争议和突发事件总体呈上升趋势。通过开展劳动监察，可以对违反劳动法律、法规，侵犯劳动者合法权益的现象和问题及时予以制止和纠正。劳动监察对协调劳动关系，维护劳动者的合法权益，发挥着重要的作用。
11.2 劳动监察制度的发展历程
劳动监察经常被看做是一种事实上必需的国家干预方式，一种保护劳动者身心健康所必需的政府法定义务。因此，只要有保护劳动者的法律存在就必然要求有保证法律实现的劳动监察制度存在。
11.2.1 国外劳动监察的产生和发展
劳动监察法律制度的宗旨是维护劳动者的合法权益，它是随着19世纪欧洲产业革命进程中劳动立法的产生和发展而逐步建立起来的，其发源地是英国。从世界范围看，1802年英国议会就通过了历史上第一部劳动立法，即《学徒健康与道德法》。在这部法律中首次确定由英国一些社会人士组成的自愿委员会对这部法律在工厂的实施情况进行监督，并由此建立了最早的劳动监察制度。到了19世纪末，一些欧美国家陆续组成了劳工部，劳动立法也得到了进一步发展，现代意义上的、由政府施行的劳动监察在各国得到普遍建立，其范围也开始逐步涉及劳动安全卫生、就业、工时、工资报酬和劳动关系调整等领域。德国、日本、法国、加拿大等国相继在劳动法典或者劳动标准法中规定了本国劳动监察机构的设置、监察范围、监察人员的职权以及监察程序等。进入20世纪后，劳动监察作为市场经济国家劳动行政管理的一项重要职能，得到了进一步的发展和完善，成为资本主义国家调整劳动力市场行为的有力武器。国际劳工组织先后通过了多项有关劳动监察方面的公约及建议书。
11.2.2 我国劳动监察制度的产生和发展
我国劳动监察制度始于新中国成立之初。新中国成立后，我国劳动系统开始建立劳动监察制度，其标志是1950年政务院发布的《关于各省人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，劳动监察制度逐步完善。在20世纪80年代末期，我国市场经济发展比较快的沿海城市劳动行政部门率先对企业、劳动者遵守劳动管理、工资分配、社会保险、职业技能开发等方面法规的情况进行全面监察并取得了成功的经验。1982年国务院发布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》和《矿山安全监察条例》，从而建立起了我国劳动安全方面的监察制度。
为适应社会主义市场经济发展的需要，我国积极培育和发展劳动力市场，发挥市场配置劳动力资源的基础作用，通过采取劳动执法监管等措施，维持劳动力市场秩序，协调复杂的劳动关系，保障职工合法权益，维护社会的和谐稳定。在新形势下，各地劳动行政部门积极转变职能，借鉴国际劳动监察惯例，逐步探索开展了劳动监察工作。1993年原劳动部发布了《劳动监察规定》，对劳动安全监察以外其他方面劳动监察的一般规则做了规定，以行政规章的形式确认了全方位的劳动监察活动。1994年《劳动法》颁布，从劳动基本法的层面规定了劳动监察制度。同时，原劳动部发布了一系列与《劳动法》相配套的规章，至此建立起了一套比较完善的劳动监察制度。2004年国务院发布了《劳动保障监察条例》，在总结经验的基础上，对劳动保障监察的主体、对象、范围和程序，监察机构和监察员的职责，法律责任等方面做出了明确规定，完善了我国的劳动监察制度。该《条例》是目前我国劳动监察工作的主要法律依据。与此同时，劳动保障监察机构及队伍的建设也取得了长足的发展。2007年6月《劳动合同法》颁布，强化了监察的职责，进一步确立了监察的法律地位。在2008年国务院机构改革中，新组建的人力资源和社会保障部设立了劳动监察局，加强了政府依法监管人力资源市场、调整劳动关系、发展社会保险的职责，从中央政府层面完善了劳动保障监察组织体系建设，我国劳动保障监察进入了一个快速、健康的新的发展时期。我国劳动监察法治建设的成果主要表现在：
（1）建立了一套劳动监察法规制度。按照社会主义市场经济发展和劳动法治建设的需要，我国制定了《劳动监察规定》、《劳动保障监察条例》、《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》、《劳动行政处罚若干规定》、《关于加强劳动行政处罚管理的若干问题的通知》、《处罚举报劳动违法行为规定》、《劳动监察程序规定》、《劳动监察员管理办法》、《劳动监察员准则》等法规、规章，以及监察证件管理、监察工作情况报告和统计报表制度等相关规定，为我国开展劳动监察工作提供了比较系统的制度依据，对保障劳动法律、法规规章的执行、保障劳动者的合法权益发挥了积极的作用。
（2）劳动监察活动全面展开。《劳动法》、《劳动保障监察条例》、《劳动合同法》等一系列法律、法规的颁布实施，有力地推进了全国各地劳动监察执法工作，不断改善着维护广大劳动者合法权益的法制环境。劳动行政部门以常规巡视检查、举报专查、劳动年审、对用人单位劳动规章制度备案审查、专项检查或大检查等方式开展了全面的劳动监察活动。
但是，由于社会经济发展的不平衡性以及劳动监察制度建立的时间尚短，我国目前劳动监察制度还存在一些问题。比如，劳动保障监察覆盖面不宽，劳动保障监察缺少强制手段，处罚措施难以完全到位，劳动监察机构与相关政府职能机构之间关系未理顺等，所以劳动监察法律制度尚需进一步完善。另一方面，目前又存在着片面强调和夸大劳动监察作用、过分依赖劳动监察的“劳动监察万能论”思想，主张继续扩大劳动监察的范围，好像只要劳动监察的人员增多，范围扩宽，劳动关系就会和谐，劳动领域的一切问题都会得到解决。这实质上是“行政万能论”思想在作祟。这样的理解也是片面的，劳动监察重要而非万能，解决劳动问题的法律途径，涉及立法、守法、执法、司法、法律监督等各个环节，劳动监察只是对劳动法执行情况进行监督检查的一种方式。
11.3 我国劳动监察制度的基本内容
我国劳动法律法规已经全面而系统地确立了劳动监察法律制度，其基本内容包括劳动监察的主体、对象和内容，劳动监察主体的职权、职责和义务，劳动监察的形式、劳动监察的管辖和程序等。
11.3.1 劳动监察的主体与客体
劳动监察是市场经济条件下政府对劳动法律关系的干预。以国家强力来保障劳工标准的实施，是劳动法中政府和雇主关系的最主要的内容。在这一法律关系中，政府是权利（权力）主体，行使的是劳动行政管理权。这一权利（权力）的直接目的是规范雇主行为，以排除对劳动者的侵害，企业即雇主必须遵守国家的劳动标准并接受政府的劳动监察，这是企业的义务。政府作为权利（权力）主体，一是利用劳工标准立法来规定雇主在个别劳动关系中的义务，同时限制雇主的财产权滥用，特别是解雇权的滥用；二是通过劳动行政来对雇主遵守劳动法的情况实施劳动监察；三是通过建立和实施不当劳动行为制度，对雇主侵害劳动者团结权的行为，给予权利人以行政救济和司法救济。
综合各国劳动监察实践，劳动监察主体一般有以下几种形式：一是机构。这是指由国家设立专门机构对用人单位执行劳动法的有关情况进行监督和检查。这些机构从属于国家劳动行政部门，是国家劳动行政部门的职能机构，其人员是由专职劳动监察员所组成。劳动监察员拥有国家公务员身份，这个专门机构统一受中央政府的领导和控制。如日本就实行这种制度。二是个人。这是指不设监察机构，而由劳动行政主管部门首长为劳动监察官（或劳动监察员）来监督检查劳动法的执行情况。如加拿大就实行该制度。三是机构与个人并列。这是指由监察机构和独立于监察机构的监察员对劳动法的执行情况进行监督检查，法律承认两者的独立性并用专门法律对两者的监察范围各自加以规定。采用过该制度的国家很少。四是委托专家。这是指有关国家针对在现代生产中某些专业化、科技化程度较高的行业或部门所采取的劳动监察措施或制度。由于对这些行业的劳动监察需要较高的专业知识和职业经验，在对这些行业进行劳动监察过程中，由国家劳动行政部门委托具有相关专业知识如技术、安全、卫生等方面的专家进行监察。如法国、新加坡等国就委托开业医生、建筑专家、工程师等专门性人才进行劳动安全卫生监察。五是特殊人员。这是指对国防及其他关系国家重大利益和机密的企业进行劳动监察时，需专门任命特殊人员（如部队军官或政府官员）进行劳动监察。[1]
我国目前实行的是以机构监察为主的劳动监察体制，主要由各级劳动保障行政部门内设的专门机构——劳动监察机构来完成。监察机构内部根据工作需要配备专职劳动保障监察员来实施监察工作。
在我国，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门都设有劳动保障监察机构，主管本行政区域内的劳动保障监察工作。此外，根据《矿山安全监察条例》和《锅炉压力容器安全监察暂行条例》的规定，在政府的劳动行政主管部门还设有矿山安全监察机构和锅炉压力容器安全监察机构。根据《劳动保障监察条例》的规定，县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门还可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察，这些组织一经授权也成为劳动保障监察主体。
劳动保障监察员是具体执行劳动保障监察的专职或兼职人员。在我国，劳动保障监察员必须具备一定的任职条件，经过考核或者考试录用，并按法定的任命程序产生。1994年劳动部颁发的《劳动监察员管理办法》对劳动监察员的任职条件、培训、考核、任命程序和监督制度等作了明确规定。
劳动保障监察的客体即监察的对象、相对人。按照我国劳动法律法规的规定，劳动监察的主要对象是用人单位，但还包括一些劳动服务主体。《劳动保障监察条例》规定：“对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行。”需要特别指出的是，劳动者不属于劳动监察的对象。尽管劳动者和用人单位一样具有守法义务，但劳动法主要是通过规定用人单位的义务和劳动者的权利，以实现保护劳动者的立法宗旨。劳动法贯彻落实的关键是用人单位履行各项劳动法规定的义务，尤其是执行各项强制性劳动基准，因此，对劳动法执行情况的监督也主要应当针对用人单位而进行。实践中，需要得到监督查处的违法行为主要也表现为用人单位在利益驱使下对劳动者权益的侵害，而劳动者在单位内部的被管理、被支配地位决定了其一旦有违法行为必将受到用人单位的严密监控。我国的立法演变正体现了这一精神。1993年《劳动监察规定》曾将劳动者也作为监察对象，但1994年的《劳动法》就将劳动者从劳动监察的对象中剥离出去，2004年的《劳动保障监察条例》和2007年的《劳动合同法》均延续了这样的思路。[2]
11.3.2 劳动监察的内容
《劳动保障监察条例》第11条明确列举了9个方面的劳动监察内容：（1）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；（2）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；（3）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；（4）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；（5）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；（6）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；（7）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（8）职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；（9）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。
《劳动合同法》第74条又列举了劳动合同监察的内容：（1）用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况；（2）用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况；（3）劳务派遣单位和用工单位遵守劳务派遣有关规定的情况；（4）用人单位遵守国家关于劳动者工作时间和休息休假规定的情况；（5）用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况；（6）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（7）法律、法规规定的其他劳动监察事项。
11.3.3 劳动监察主体的职责、职权和义务
1.劳动监察主体的职责
根据《劳动保障监察条例》第10条的规定：劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：
（1）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；
（2）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；
（3）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；
（4）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。
2.劳动监察主体的职权
我国《劳动法》第86条对劳动监察机构及其人员的职权做了概括性规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门监督检查人员执行公务，有权进入用人单位了解执行劳动法律、法规的情况，查阅必要的资料，并对劳动场所进行检查。”《劳动保障监察条例》第15条以列举的方式对此做了详细规定：劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：
（1）进入用人单位的劳动场所进行检查；
（2）就调查、检查事项询问有关人员；
（3）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；
（4）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；
（5）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；
（6）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。
劳动保障行政部门对事实清楚、证据确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有权当场予以纠正。
3.劳动监察主体的义务
我国劳动法律法规在赋予劳动监察主体职权的同时，也明确规定了其必须履行的义务。我国《劳动法》第86条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门监督检查人员执行公务，必须出示证件，秉公执法并遵守有关规定。”《劳动保障监察条例》做了更为具体的规定，如第12条规定：“劳动保障监察员应当忠于职守，秉公执法，勤政廉洁，保守秘密”（根据《劳动保障监察条例》第9条、第31条的规定，这里的保守秘密包括为举报人保密，以及不得泄露在履行职责过程中知悉的商业秘密）。第16条规定：“劳动保障监察员进行调查、检查，不得少于2人，并应当佩戴劳动保障监察标志、出示劳动保障监察证件。劳动保障监察员办理的劳动保障监察事项与本人或者其近亲属有直接利害关系的，应当回避。”
11.3.4 劳动监察的形式
我国《劳动保障监察条例》第14条对此做了规定：“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。”在实践中，我国劳动监察机构采取的监察方式主要有以下几种：
1.常规巡视检查
常规巡视检查是指劳动行政部门、劳动监察机构及监察人员依职权主动到用人单位及其劳动场所进行监督检查活动，及时发现问题，依法进行处理，预防劳动争议，减少突发事件。常规巡视检查是世界各国劳动监察机构通行的工作方式，其最为突出的特点是主动性和经常性。
2.举报专查
在我国，各级劳动行政部门的劳动监察机构普遍建立了举报制度，公布举报电话，设立举报信箱，指定专人负责，开展群众举报接待工作。并研究分析群众举报的案件，凡属于违反劳动法规行为的案件，都予以受理并组织查处。同时，上级劳动部门受理群众举报案件，可转下级劳动部门查处，必要时派员参加；下级劳动行政部门应及时将查处结果报告上级劳动行政部门。
3.劳动年审
劳动年审（亦称劳动年检）是指劳动行政部门的监察机构对所辖区域里的用人单位遵守劳动法律、法规情况每年进行一次全面监督检查。劳动年审的内容是用人单位遵守劳动法律、法规的情况。但每年年审的内容侧重点可能不同。年审主要采取书面审查方式。劳动监察机构对用人单位报送的《劳动年审手册》进行审核。在审核时，主要采取查阅用人单位工资发放表、职工花名册、劳动合同书、招收农村及外来劳动力手续和证卡、社会保险费用缴纳凭证、内部劳动管理制度等方式，如有不够清楚的内容，还可询问用人单位负责人，派监察员到用人单位实地调查，全面掌握用人单位遵守劳动法律法规的基本情况。经审查，用人单位劳动用工行为符合劳动法律、法规、规章的，颁发《劳动年审合格证》；对存在违法行为的，下达《劳动监察指令书》，责令限期改正，经整改后重新审核合格的，再发给《劳动年审合格证》；对逾期不改的，依照劳动法律、法规规定予以处罚。
4.用人单位劳动规章制度备案审查
按照《劳动法》规定，用人单位应当制定劳动规章制度并接受劳动监察机构的审查。经过对用人单位制定的劳动规章制度的备案审查，如发现有违反劳动法律、法规的，要求其改正。通过开展用人单位劳动规章制度备案审查工作，及时解决“大法”与“小法”的矛盾，纠正用人单位的违法行为。
5.专项检查或大检查
为了集中解决劳动执法中存在的突出问题，还应根据工作需要组织专项检查和大检查。监察工作应该将经常性检查和突击检查相结合。在一定时间内集中人力对一定范围内的用人单位进行全面检查，可以较快地解决用人单位劳动管理方面的突出问题，提高用人单位的劳动管理水平，创造良好的劳动法律环境。为了搞好专项检查和大检查工作，要努力做好每一环节的工作，如制订方案、组织发动、督促检查、组织自查、限期整改、行政处罚等。
11.3.5 劳动监察的程序
1.劳动监察管辖
劳动监察管辖，是指各级劳动监察部门之间对劳动法律、法规的执行情况进行监督检查以及对违反劳动法律、法规的行为予以制止和纠正，必要时进行行政处罚的分工和权限划分。
依照国务院《劳动保障监察条例》的规定，劳动保障监察管辖主要有以下几种情形：
地域管辖，是指同级劳动保障行政部门在行使劳动保障监察权上的横向权限划分。《劳动保障监察条例》规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或设区的市级劳动保障行政部门管辖。”
级别管辖，是指不同级别的劳动保障行政部门实施劳动保障监察的分工和权限划分，是一种纵向划分。《劳动保障监察条例》对此没有具体规定，而是授权省、自治区、直辖市人民政府对劳动保障监察的管辖制定具体办法。这是对包括级别管辖在内的监察管辖的全面授权规定。
指定管辖。为了妥善处理管辖权的争议，劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。
移送管辖。劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，应作出处理，如果发现违法案件不属于劳动保障监察范围的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关。
2.劳动监察的具体程序
劳动监察机关的行政执法行为必须合乎法律规定的程序性要求，这是依法行政的题中应有之义。法律关于劳动监察的程序性规定主要见之于劳动部1995年颁布的《劳动监察程序规定》和《劳动保障监察条例》之中。我国现行的劳动监察程序，可以分为一般执法检查程序和立案检查程序两种。
（1）一般执法检查程序
这是指劳动监察机构尚未发现用人单位有违法行为，只是按照其职权和职责对用人单位执行劳动法律、法规的情况进行例行或常规检查时所必须遵循的程序。这种程序相对比较简单。主要的规则为：劳动监察员执行劳动监察任务时，应由两人以上共同进行，并出示《中华人民共和国劳动监察证》证件，说明身份。未出示证件的，被检查当事人有权拒绝检查。劳动监察员在实施检查前，应当告知被检查当事人检查的依据、目的、内容、要求和方法。检查时应了解用人单位遵守劳动法律法规的情况，并巡视劳动现场。现场检查应制作笔录，笔录应当由劳动监察人员和用人单位法定代表人（或其委托代理人）签名或盖章；用人单位法定代表人拒不签名、盖章的，应注明拒签情况。也可以向用人单位下达询问通知书，用人单位应当按照询问通知书的要求接受询问或者作出书面答复。检查中发现的一般性缺陷可不作立案处理，但应记录检查结果和建议；对重要问题应及时向监察机构汇报并建议立案调查。
（2）立案检查程序
这是指劳动监察机构发现用人单位存在违法行为，立案查处所必须遵循的程序。该程序相对比较复杂，主要包括立案受理、调查取证、处理、处罚、送达等环节。劳动监察机构对用人单位违反劳动法律、法规的行为，根据查清的事实，分别情况，作出如下处理：①对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定。②对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。③对情节轻微，且已改正，或违法事实不能成立的，撤销立案。④涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。
3.劳动监察证据
在行政执法中，调查收集证据是行政主体证明案件事实的基础和前提，直接涉及行政主体最终作出具体行政行为的法律效力。在劳动监察过程中，调查收集证据是劳动监察执法的关键环节。
（1）劳动监察证据的概念
劳动监察证据是指由特定主体依法采用的，用于认定劳动违法案件事实的具有法定形式的证据。它包括以下三层含义：
①证据是由特定主体收集的。所谓特定主体就是指对案件事实负有法定判定义务的机构，如在行政执法过程中就是行政执法部门，而在诉讼过程中就是有关国家司法机关。之所以将这些机构列为证据采用的特定主体，主要是因为这些机构根据法律规定对案件事实具有法定的判定义务，行政执法部门必须对行政执法案件的事实进行判定并依法作出处理，司法机关也同样须对司法案件的有关事实进行判定并依法作出处理。正因为这些机构有法定的判定有关事实的义务，因而也只有它们才有相应的职权去对各种证据进行审查判断并最终采用部分证据材料作为认定案件事实的证据。
②证据是证明案件事实的根据。证据是有特定作用的，即用于证明案件有关事实。这就要求所有证据都是与案件具有某种关联性的，而这些证据的有机结合能够较为完整地反映案件的客观事实真相。
③证据具有法定的形式。并非所有事物都能成为证据，必须具备法定的形式才能成为证明案件事实的证据。
（2）劳动监察证据的种类
证据的种类是指由证据的内涵所决定的证据的外在表现形式。证据的种类主要有：
①书证。书证是以其记载或包含的内容证明案件事实的证据。如用人单位的工资表、考勤记录等。书证是目前在劳动监察执法中采用证据的主要形式。
②物证。物证是指据以证明案件事实真相的一切物品和痕迹。如用于证明存在暴力抗法行为的凶器、血衣等。
③证人证言。证人证言是指知道案件有关事实的人就案件的部分或全部事实所作的陈述。如被收取押金的员工向劳动监察部门所作的有关用人单位收取押金违法事实的陈述就属于证人证言。
④视听资料。视听资料是指采用先进的科学技术，利用录像、录音及电脑存储信息等形式反映的数据和资料来证明案件事实的证据。如证明用人单位有超时加班行为的录像资料等。
⑤当事人陈述。当事人陈述是指案件当事人对案件的有关事实所作的陈述。比如用人单位就其不存在某项劳动违法行为向劳动监察部门所作的陈述。
⑥鉴定结论。鉴定结论是指鉴定人根据办案部门的指派或接受委托，运用专门的知识和技能对案件需要解决的专门性问题进行鉴定后所作的结论性判断。
⑦勘验笔录、现场笔录。勘验笔录、现场笔录是指办案人员对与案件有关的场所、物品、人身进行勘验、检查时，所作的文字记载，并由勘验、检查人员和在场见证人签字证明的文件。比如劳动监察人员检查用人单位生产场所时对正在加班的人员数量等情况所作的由用人单位代表签字的现场记录。[3]
本章小结
劳动监察，是指劳动保障监察机构依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对其违法行为予以制止、责令改正或给予处罚的行政活动。它的制度价值在于通过国家公权力干预的方式，保证劳动法律、法规得以贯彻落实，从而保护劳动者的合法权益、促进和谐稳定的劳动关系的形成、实现劳动法的立法宗旨和目的。因此，劳动监察在劳动法律制度中发挥着不可或缺的独特作用。我国劳动监察制度始于新中国成立之初，发展至今已形成了较为全面、系统的规范体系。其基本内容包括：劳动监察的主体、对象和内容，劳动监察主体的职权、职责和义务，劳动监察的形式、管辖和具体程序等。劳动监察机构及其人员在实施监察活动时必须严格遵循权力法定、程序正当等法治原则，在法律明确授权的范围内，依照实体法与程序法的规范，严格执法，维护法律的尊严和当事人的合法权益。
关键术语
劳动监察 劳动监察的基本原则 劳动监察的主体与客体
劳动监察内容 劳动监察程序 劳动监察手段
劳动监察证据 劳动监察管辖 劳动行政处罚
思考题
1.我国现行劳动监察制度有哪些特征？
2.劳动监察行为应遵循哪些基本原则？
3.劳动监察的主体和客体应该如何界定？
4.劳动监察的内容有哪些？
5.劳动监察有哪些程序性要求？
【注释】
[1]庄林冲.劳动监察：功能定位与法律规范［D］.江苏：南京师范大学，2007：8-10.
[2]林嘉.劳动法和社会保障法［M］.北京：人民大学出版社，2009：250-251.
[3]张健明，王宇熹，尹乃春.劳动标准与劳动监察：政策与实务［M］.北京：北京大学出版社，2008：219-220.