第4章 劳动就业
劳动权作为公民基本生存权利，只有通过劳动就业途径才能实现。面对就业这一世界性难题，国际劳工组织和各主权国家都采取促进就业的经济政策、社会政策和政治政策，努力实现劳动者充分就业，尽力减少失业，实现经济增长和扩大就业的良性互动。
4.1 劳动就业概述
劳动就业涵盖就业和失业两个方面，劳动就业权是各国宪法、法律确认和保护的一项公民的基本权利，劳动就业的实现应当遵循国家促进就业和市场调节就业两项原则。
4.1.1 劳动就业的概念
法律意义上的劳动就业是指符合法定年龄、具有劳动能力及劳动愿望的公民从事具有报酬或者经营性收入的社会职业的过程和活动。原劳动和社会保障部《关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函》（劳社厅函〔2003〕227号）指出“就业”是，在法定劳动年龄内（男16～60岁，女16～55岁），从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入。劳动就业法律概念的特征如下：
1.劳动者必须符合法定条件
劳动者符合法定条件的标准是：（1）符合法定年龄范围。我国规定劳动者必须是16周岁的公民，其中年满16周岁不到18周岁的，不得安排从事矿山井下、有毒有害、国家规定的四级体力劳动强度的劳动和其他禁忌从事的劳动；（2）须具有劳动能力。劳动能力是劳动者以自己的体力、脑力活动亲自从事社会活动的资格和条件。
2.劳动者必须有就业愿望
劳动权属于权利范畴，行使抑或放弃都是权利行使、实现的方式。如果没有从事劳动的愿望，即使劳动者主体符合法定条件，国家、社会也不能强迫、强制其劳动。实践中，就业登记或失业登记就是劳动者具有就业愿望的意思表示。
3.具有劳动报酬的活动
劳动报酬或者经营性收入是维持劳动者及家庭生活、发展的需要，公民只有从事具有劳动报酬或经营性收入的社会活动才可为就业。在我国，公民在一定期限内参加社会劳动所取得的劳动报酬和劳动收入足以构成其主要生活来源，才能作为实现就业的一种标志。若公民在一定期限内虽从事零星劳动，但劳动所得不能成为其生活主要来源的，就不认为已实现就业。[1]
4.劳动就业的范围限制
劳动者从事的社会职业应具有合法性、行业限制性及劳动时间量度性。合法性是指劳动者必须从事法律不予禁止及不违背社会公共道德、公序良俗的社会职业。行业受限制性是指劳动就业仅限于国民经济领域，即就业应在国民经济范围内。不在国民经济领域之内，从事的劳动不属于就业范畴。时间量度性是指一定期限内公民从事劳动的时间应达到一定量。国际劳工组织统计会议规定，在规定时间内正规从事1/3以上时间工作的，才视为就业。
4.1.2 失业的概念
失业是和就业相对应的概念。国际劳工组织《1988年关于促进就业和失业保护的公约》（第168号）规定，失业是指有劳动能力并且确实在寻找工作的人，由于无法得到适当的工作，以致没有经济收入这样一种情况。该公约将失业分为全失业和半失业。原劳动和社会保障部《关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函》（劳社厅函〔2003〕227号）指出，“失业人员是指在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。其中，虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业”。我国普遍将失业称为待业。失业也一般仅限城镇户籍，不包括农村劳动者或者农业富余劳动力。可见，失业法律概念的特征如下：
（1）失业者应限于法规、政策范围内应就业的公民。不具有劳动能力者、不符合法定劳动年龄者以及无就业愿望者都不属于失业人员范围。在校学生、现役军人等均不属于失业人员。
（2）失业必须是未被雇佣也未自谋职业者，既包括从未获得工作，也包括失去原有工作后未获得新工作岗位。
（3）法律意义上失业不以未能获得就业岗位的原因为限，既包括自愿失业，也包括非自愿失业。
在我国，虽然公民从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，也视为失业。
4.1.3 劳动就业权
劳动就业权是指有就业资格的公民能够获得从事有报酬或收入的职业性劳动机会的权利。其内容包括：
1.平等就业权
平等就业权即劳动者享有平等地获得就业机会和就业待遇的权利，劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、文化等不同而受限制、歧视。妇女、残疾人、农业富余劳动力等特殊群体的平等就业权尤其应当受到重视。
2.自主择业权
自主择业权即公民根据自己的意愿自由选择社会职业劳动的权利，包括是否从事职业劳动、选择用人单位、从事职业类别、从事职业的时间和地点等方面的选择权，这就要求禁止任何形式的强迫劳动，为劳动力的自由流动提供各种体制性、政策性制度。
3.择业竞争权
择业竞争权即竞相争夺就业机会的权利，也就是劳动者进入人力资源市场，提出就业请求，参与就业竞争的权利。就业竞争权就是要求用人单位必须面向社会公开招工、招聘。
4.职业安定权
职业安定权即劳动者享有免受违法辞退的权利，劳动者可抗辩用人单位的违法辞退以及获得合理的行政及司法救济。它既可以维护劳动者获得稳定劳动关系，又可以限制用人单位对辞退权的滥用，从而维持劳动关系的和谐稳定。
5.公共就业保障权
公共就业保障权即公民享有获得国家提供的就业服务、职业培训和失业保险等公共保障的权利。
随着我国就业保障体系的逐步建立，劳动者就业权内涵逐步丰富，如劳动者获得职业培训的权利、就业训练的权利、职业介绍的权利、失业救济的权利等，就是就业权利的集中表现。上述就业权利逐步由抽象权利转变为具体权利。[2]
4.1.4 劳动就业的基本原则
劳动就业的基本原则是贯穿于整个劳动就业过程中，对劳动就业各项制度和规范起统率和指导作用的基本准则。它是劳动就业制度所特有的并区别于其他劳动制度的精神与灵魂。我们认为，劳动就业应遵循国家促进就业原则、市场调节就业原则。
1.国家促进就业原则
国家促进就业的原则就是国家应采用帮助公民实现充分就业的产业政策、财政政策、就业政策等措施，创造就业条件与扩大就业机会，致力于解决就业、减少失业。
国际劳工组织《1964年关于就业政策的公约》（第122号）规定：“为了促进经济增长和发展，提高生活水平，满足对人力的需求，并解决失业和不充分就业的问题，各会员国作为一项主要目标，应宣布并实行一项积极的政策，其目的在于促进充分的、自由选择的、生产性就业。”该公约旨在确保所有有能力工作并在寻找工作的人都尽可能有生产性的工作可做；还要保证人人享有选择职业的自由，并且有尽可能充分的机会获得适合工作而需要的资格以及得以实现人尽其才，而不论他是什么种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统或社会出身。《1988年促进就业和失业保护公约》（第168号）重申了并进一步规定了促进就业的内容。
世界各国政府普遍实行促进充分就业的社会经济政策，致力于解决失业问题。如美国把充分就业作为政府对宏观经济干预和调节的目标。1946年的《就业法》规定政府要对控制社会就业承担责任，争取达到最大的就业。1964年的《就业法》规定，国家有责任保持高水平的就业、生产和贸易能力。1978年的《充分就业与平衡发展法案》要求为所有的求职者提供就业的可能性。美国还建立了失业率和膨胀率期望指标体系，作为制定政策的参考。[3]
我国《劳动法》对国家促进就业作了专章规定，《促进就业法》对国家促进就业予以具体化规定：国家要制定实施积极的就业政策体系，以发挥国家宏观经济社会政策对促进就业的作用；国家培育和完善人力资源市场及强化就业服务和管理制度，以促进劳动者通过市场实现就业；国家加强职业教育和培训提高职业技能，以增强劳动者的就业能力和创业能力；国家建立特殊群体就业保障和就业援助制度，以帮助他们公平就业。
2.劳动就业的市场原则
劳动就业的市场原则就是指人力资源市场作为劳动力配置和使用的基础性手段，劳动就业主要通过用人单位和劳动者的主体平等性和竞争机制来实现。用人单位要实现追求经济利益最大化和社会效益最优化的组织生存目标，必然通过物质、人力、设备等优化整合来提高经济效益。用人单位的竞争力除了核心技术、品牌等因素外，劳动力及其成本也是影响其竞争力的重要因素。在人力资源市场中，劳动者的求职、职业训练及劳动报酬等通过市场机制来实现。作为劳动力的所有者，其有权根据自身实力，通过平等、公平的竞争机制获得理想的职业和工作岗位，获得理想的经济效益和实现人身价值。所以，劳动者有权根据自己的意愿、才能、结合社会需要选择用人单位和适合自己的工作，而且可以根据自身情况的变化或者就职岗位的情况，重新选择用人单位和工作岗位，实现劳动力市场的合理流动，所以应当给予劳动者充分的择业自主权。我国的劳动法规确认了劳动就业市场原则。
劳动就业的市场原则要求充分尊重人力资源市场的基本规律，充分尊重劳动者自主择业权和用人单位自主用工权，用人单位和劳动者应通过平等协商建立劳动、聘用关系，实行双向选择，用人单位享有在不违背法律强制性规范的前提下，从劳动力市场自由选择企业生产经营的技术人员、操作工等劳动者，劳动者享有选择用人单位、辞职权和重新选择权。
4.2 公平就业
实行公平就业，保障劳动者的平等就业权，既是受到社会广泛关注的重要问题，也是国家促进就业工作的一项重要原则。我国人口多，就业压力大，劳动力供给远远大于需求，性别歧视、年龄歧视、对残疾人的歧视、对乙肝病原携带者的歧视等诸多就业歧视现象非常突出。《就业促进法》设立专章来确立公平就业的相关规范，规定政府、用人单位和职业中介机构在维护公平就业中承担的职责，以及对就业困难人员的就业扶持和援助。
4.2.1 公平就业的概念
公平就业包含两层含义：就业机会公平和就业结果公平。就业机会公平就是指为劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。就业结果公平就是要追求实质意义上的平等，对就业方面有困难或可能处于就业困境中的不利者，如妇女、残疾人、老年工人、长期失业者、传染病病原携带者和进城就业的农村劳动者，国家应尊重他们的平等就业权。
4.2.2 我国法律有关公平就业的规定
1.政府维护公平就业的职责
《就业促进法》规定：“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。”所以政府应当承担促进就业公平、消除就业歧视的主要责任。政府创造公平就业环境、消除就业歧视主要体现为：首先，政府应当履行相关制度供给的职责，建立消除就业歧视完善的行政法规、规章和规范性文件，为创造公平就业的环境提供制度基础。其次，政府应当严格执法，加大监督检查力度，对用人单位就业歧视的行为及时查处和纠正。再次，政府要通过电视、报刊等媒体广泛宣传，营造良好的舆论监督氛围，提高劳动者依法维权的能力和意识，也促使用人单位消除就业歧视的意识和减少就业歧视的现象。最后，执法者应当首先守法。政府应当模范守法，遵守国际公约和法律有关公平就业的标准和要求，奉行公平就业的精神，在公务员招录和管理上发挥示范作用。实践中，政府在维护就业公平、消除歧视方面仍有改进的余地。[4]
2.用人单位和职业中介机构维护公平就业的义务
《就业促进法》规定：“用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。”“用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用。但是，经医学鉴定传染病病原携带者在治愈前或者排除传染嫌疑前，不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使传染病扩散的工作。”《就业服务与就业管理规定》规定：“用人单位的招工简章、招聘广告以及职业中介机构发布的就业信息都不得包含歧视性内容。”“用人单位在招用人员时，除国家法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止乙肝病原携带者从事的工作外，不得强行将乙肝病毒血清学指标作为体检标准。”
《就业促进法》规定：“违反本法规定，实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼。”这为我国就业歧视的法律救济提供了立法依据。但该条款未对违法实施就业歧视的法律后果作出明确规定，并非完整性法律规范，具体实施仍需配套实施细则或司法解释。
4.2.3 特殊群体的公平就业
国家对特殊群体劳动权利通过立法倾斜性规定，保障特殊群体的实质性公平就业。
1.妇女的平等就业权
劳动就业是妇女谋取个人经济生活独立的先决条件，是实现其他权利的经济基础，因此，保证妇女的劳动就业权为实现男女平等具有重要的意义。联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》第11条第1款规定：“缔约各国应采取一切适当措施，消除在就业方面对妇女的歧视，以保证她们在男女平等的基础上享有相同的权利，特别是：（1）人人有不可剥夺的工作权利；（2）享有相同就业机会的权利，包括在就业方面相同的甄选标准；（3）享有自由选择专业和职业，提升和工作保障，一切服务福利和条件，接受职业训练和再训练，包括实习训练、高等职业训练和经常训练的权利；（4）同样价值的工作享有同等报酬包括福利和享有平等待遇的权利，在评定工作的表现方面，享有平等待遇的权利；（5）享有社会保障的权利，特别是在退休、失业、疾病、残废和老年或在其他丧失工作能力的情况下，以及享有带薪假的权利；（6）在工作条件中享有健康和安全保障，包括保障生育机能的权利。”
我国法律规定的妇女平等就业权主要内容包括：（1）就业机会相同。单位在录用职工时，除不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准；用人单位录用女职工，不得在劳动合同中规定或约定限制女职工结婚、生育的内容。（2）男女同工同酬。男女劳动者在工资的定级、升级和调整、职称评聘等方面应当同等对待，不得实行差别待遇；在分配住房和享受福利待遇方面男女平等。（3）劳动范围和时间之特殊规定。任何用人单位均应根据妇女的特点，依法保护妇女在工作和劳动时的安全和健康。禁止安排女职工从事矿山井下、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动和其他禁忌从事的劳动，不得安排女职工在经期从事高空、低温、冷水作业和国家规定的第三级体力劳动强度的劳动。不得安排女职工在怀孕期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动。对怀孕7个月以上的女职工，不得安排其延长工作时间和夜班劳动，不得安排女职工在哺乳未满1周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和哺乳期禁忌从事的其他劳动，不得安排其延长工作时间和夜班劳动。（4）职业稳定权之特殊规定。女职工在孕期、产期、哺乳期的，任何单位不得解除劳动合同，即使劳动合同期限届满，也应当延续到孕期、产期和哺乳期满时。
2.残疾人的劳动权利
残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人，包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。我国残疾人达8300多万，涉及2.6亿家庭人口。所以，促进残疾人事业发展，维护残疾人合法权益，实现全体人民共享改革发展成果，实现经济社会又好又快发展，体现人权事业的发展和社会主义制度的优越性，树立我国良好的国际形象。
我国保障残疾人平等就业的法律规定和政策措施主要有：
（1）残疾人集中安排就业和分散就业。政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业。集中使用残疾人的用人单位中从事全日制工作的残疾人职工，应当占本单位在职职工总数的25%以上。
国家机关、社会团体、企业事业单位等用人单位应当按照不低于本单位在职职工总数1.5%的比例安排残疾人就业，并应为其选择适当的工种和岗位，鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业。达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金，专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。
（2）保障措施。县级以上人民政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位，保障残疾人就业。国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排集中使用残疾人的用人单位生产或者经营，并根据集中使用残疾人的用人单位的生产特点确定某些产品由其专产。在同等条件下，政府采购应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务。国家对从事个体经营的残疾人，有关部门应当在经营场地等方面给予照顾，免除行政事业性收费。自主择业、自主创业的残疾人在一定期限内给予小额信贷等扶持。
（3）就业服务。国家和社会应当为就业困难的残疾人提供有针对性的就业援助服务，鼓励和扶持职业培训机构为残疾人提供职业培训，并组织残疾人定期开展职业技能竞赛。中国残疾人联合会及其地方组织所属的残疾人就业服务机构应当免费为残疾人就业提供发布残疾人就业信息；组织开展残疾人职业培训；为残疾人提供职业心理咨询、职业适应评估、职业康复训练、求职定向指导、职业介绍等服务；为残疾人自主择业提供必要的帮助；为用人单位安排残疾人就业提供必要的支持；受劳动保障部门的委托，残疾人就业服务机构可以进行残疾人失业登记、残疾人就业与失业统计；经所在地劳动保障部门批准，残疾人就业服务机构还可以进行残疾人职业技能鉴定；当地法律援助机构应当依法为其提供法律援助，各级残疾人联合会应当给予支持和帮助。
3.传染病病原携带者的公平就业
传染病病原携带者是无临床症状但能排除病原体的人。用人单位招工过程中应当尊重他们的劳动就业权。用人单位在招工、招聘体检中，不得将“乙肝五项”检查列入体检标准，也不得要求应聘者提供“乙肝五项”检测报告。除报经卫生部核准的特殊职业外，用人单位不得以劳动者携带乙肝表面抗原为理由拒绝招（聘）用，不得以携带乙肝表面抗原为理由辞退或解聘劳动者。因职业特殊确需在就业体检时检查“乙肝五项”的，应由行业主管部门提出研究报告和书面申请，经卫生部核准后方可进行。传染病病原携带者是否治愈或排除传染嫌疑的判断标准必须以医学鉴定为依据，而非用人单位或者劳动者的主观猜测。
为了保护社会公众健康，传染病病原携带者在治愈前或者排除传染嫌疑前，不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使传染病扩散的工作。易使传染病扩散的工作主要有：食品生产经营中从事接触直接入口食品的工作；饮用水生产、管理、供应的工作；公共场所直接为民众服务的工作；托幼机构中保育、教育的工作；美容、整容的工作；直接从事化妆品生产的工作；以及其他在日常工作中通过一般接触就可能造成传染扩散的工作。
4.进城务工农村劳动者的公平就业
农业富余劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势。我国农村劳动力数量众多，在工业化、城镇化加快发展的阶段，越来越多的富余劳动力将逐渐转移出来，大量进城就业农村劳动者在城乡之间流动就业的现象在我国将长期存在，所以，解决进城就业的农村劳动者问题是建设中国特色社会主义的战略任务。现实中，进城就业的农村劳动者在城市从事的大多是城市居民不愿意干的脏、累、苦的工作，而且常常遭受各种各样的不公平待遇和歧视，基本劳动权益也得不到保护：用人单位不依法和他们签订书面的劳动合同，不为他们办理相关养老、医疗、工伤等社会保险，拖欠劳动报酬的现象也比较突出。要保障农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，就要求：（1）国家和用人单位应当尊重和维护进城就业农村劳动者的合法权益，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制，使他们和城市职工享有同等的权利和义务。（2）国家逐步实行城乡平等的就业制度，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，改革城乡分割的就业管理体制，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步形成市场经济条件下促进农村富余劳动力转移就业的机制。（3）进一步做好农民转移就业服务工作，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务，加强进城就业农村劳动者职业技能培训，完善进城就业农村劳动者社会保障制度等。
5.少数民族人员的公平就业
少数民族人员在就业领域中多处于弱势地位。一方面，少数民族劳动力受教育水平普遍较低，劳动能力不高；另一方面，少数民族劳动力也缺乏与用人单位相联系的渠道。[5]少数民族劳动力与生产资料相结合的能力不强，加上独特的经济、社会和人口学特征，导致少数民族成员出现就业渠道狭窄，就业收入较低等就业贫困问题。我国高度重视少数民族就业问题，积极采取法律保障、资金扶持等多种措施为促进少数民族地区劳动者就业提供保障，帮助少数民族地区劳动者公平就业。少数民族人员公平就业保障散见于《劳动法》、《促进就业法》《民族区域自治法》等法规、文件中。主要内容有：适当照顾少数民族成员，用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。民族自治地方录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。民族自治地方企事业单位在招收人员时，要优先招用少数民族人员。国家对少数民族专项就业资金的划拨和转移等措施。
4.3 就业服务和管理
就业服务是指政府职能部门对于求职人员提供各项帮助和服务，包括职业介绍、专业训练、就业援助、失业救济等内容，是国家帮助劳动者在市场就业中实现平等竞争的重要手段，也是保障劳动者比较充分就业的重要条件。我国就业服务的载体包括公共就业服务机构和职业中介机构。
4.3.1 公共就业服务机构
基于劳动力不是商品，不应将为劳动者介绍工作作为商业行为从中谋利的理念，国际劳工组织只支持政府开办的公共职业介绍所，对于收费私营职业介绍所采取限制和禁止的态度。我国规定劳动保障行政部门和公共就业服务机构的相关职责，落实免费就业服务项目，充实职业指导服务、为用人单位服务以及为残疾人服务的内容，要求推进人力资源市场信息化建设，并明确要求公共就业服务机构不得从事经营性活动、招聘会不得向劳动者收取费用等。
1.公共服务机构的性质
公共服务机构，是指各级政府部门举办，承担公共就业服务职能的公益性机构。公共就业服务机构使用全国统一标志。
2.公共服务机构的服务内容
公共就业服务机构应当免费为劳动者提供以下服务：就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；职业指导和职业介绍；对就业困难人员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务及其他公共就业服务。
公共就业服务机构根据用人单位需求可拓展其他服务功能：招聘用人指导服务；代理招聘服务；跨地区人员招聘服务；企业人力资源管理咨询等专业性服务；劳动保障事务代理服务；为满足用人单位需求开发的其他就业服务项目。公共就业服务机构从事劳动保障事务代理业务，须经县级以上劳动保障行政部门批准。
3.公共服务机构的保障
公共就业服务机构的保障包括经费、人员等方面。公共就业服务经费纳入同级财政预算，其可以按照就业专项资金管理相关规定，依法申请公共就业服务专项扶持经费，也可以接受社会各界提供的捐赠和资助。公共就业服务机构的职业指导人员、职业信息分析人员、劳动保障协理员等专业人员应参加相应职业资格培训。
4.3.2 职业中介管理
职业中介是国家有关部门依法批准的机构，依法为劳动者和用人单位提供用工、咨询等方面的信息，从而促成劳动者获得工作和用人单位招工的一种居间服务。职业中介机构是职业中介的载体。职业中介机构，是指由法人、其他组织和公民个人举办，为用人单位招用人员和劳动者求职提供中介服务以及其他相关服务的经营性组织。《就业促进法》规定，县级以上人民政府及其有关部门应当加强对职业中介机构的管理，提高职业中介机构的服务质量，并对职业中介机构设立的条件、程序，以及职业中介机构从事职业中介活动的原则作出规定。
1.职业中介机构设立的条件和程序
设立职业中介机构应具备下列条件：（1）有明确的章程和管理制度；（2）有开展业务必备的固定场所、办公设施和一定数额的开办资金；（3）有一定数量具备相应职业资格的专职工作人员；（4）法律、法规规定的其他条件。
国家对职业中介实行行政许可制度。设立职业中介机构或其他机构开展职业中介活动，须经劳动保障行政部门批准，并获得职业中介许可证。经批准获得职业中介许可证的职业中介机构，应当持许可证向工商行政管理部门办理登记。未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动。
2.职业中介机构的业务范围
职业中介机构可以从事下列业务：为劳动者介绍用人单位；为用人单位和居民家庭推荐劳动者；开展职业指导、人力资源管理咨询服务；收集和发布职业供求信息；根据国家有关规定从事互联网职业信息服务；组织职业招聘洽谈会及经劳动保障行政部门核准的其他服务项目。
3.职业中介的行为规范
（1）职业中介的义务性行为规范
从事职业中介活动，应当遵循合法、诚实信用、公平、公开的原则。职业中介机构应当建立服务台账，记录服务对象、服务过程、服务结果和收费情况等，并接受劳动保障行政部门的监督检查。职业中介机构租用场地举办大规模职业招聘洽谈会，应当制定相应的组织实施办法和安全保卫工作方案，并向批准其设立的机关报告。职业中介机构应当对入场招聘用人单位的主体资格真实性和招用人员简章真实性进行核实，提供职业中介服务不成功的，应当退还向劳动者收取的中介服务费。
（2）职业中介的禁止性行为规范
职业中介机构禁止有下列行为：提供虚假就业信息；发布的就业信息中包含歧视性内容；伪造、涂改、转让职业中介许可证；为无合法证照的用人单位提供职业中介服务；介绍未满16周岁的未成年人就业；为无合法身份证件的劳动者提供职业中介服务；介绍劳动者从事法律、法规禁止从事的职业；扣押劳动者的居民身份证和其他证件，或者向劳动者收取押金；以暴力、胁迫、欺诈等方式进行职业中介活动；超出核准的业务范围经营及其他违反法律、法规规定的行为。
4.3.3 人力资源市场管理制度
国家应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境，促进劳动者通过市场实现就业，建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记制度；建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。
1.劳动力调查制度
劳动力调查是对符合劳动年龄人口就业状态进行的一项抽样调查，是国家劳动就业管理的重要手段。调查范围为我国大陆地区的城镇和乡村的16周岁以上人口。采用抽样调查方式，组织调查员入户进行调查。调查内容包括调查对象的年龄、性别、居住地、受教育程度、就业状况、所从事的职业和所在的行业、工作时间、失业原因、失业时间、收入以及参加社会保障情况等。调查工作所需经费由中央和省级财政共同负担，并列入相应年度的财政预算。为满足地方人民政府经济管理工作的需要，各地区可增加调查样本，所需调查经费由地方人民政府负担。劳动力调查每次调查需抽取样本40万户，调查工作涉及千家万户，技术要求高，工作难度大。
2.失业预警与调控
失业预警是通过对反映就业、失业状况的调查、统计及监测指标动态分析，当失业率等指标达到或接近预警线时，有关部门应及时进行事先预报，发出失业预警报告。失业预警期间，政府部门应采取经济、法律与行政的等多项合法应对措施，调控失业源头，对人员进行合理安置与分流，避免一定时期集中的较大规模失业的出现，影响社会稳定。一般来说，在失业预警期间，正常生产企业不得无故裁减职工，不得无故解除劳动合同未到期的职工，对合同到期的应至少续签半年以上期限的劳动合同。用人单位可以通过与工会、职代会协商，采用适当缩短工时、降低工资、轮流上岗、组织实施待岗转岗培训等多种方式，防范较大规模失业的风险。
失业调控是失业调节和失业控制的统称。国家通过综合运用多种财政、税收、社会保障等综合性政策措施，对产生失业的源头进行必要的调控，有效控制较大规模失业人员，避免一定时间和地区分布过于集中失业群体，促进失业人员的再就业及基本生活保障，缓解较大规模失业可能引发的各种矛盾。
当一个地区的就业形势十分严峻，无法承受过多的失业人员时，政府应实施失业调控，采取调整企业关闭破产计划、严格审批条件等措施，甚至可以根据当地实际，采取限制企业规模性裁员或暂停对可能导致较大规模失业的关停并转项目进行审批等超常规的对策措施，从源头上抑制失业规模急剧扩大，防止给当地就业稳定带来新的冲击。
3.就业登记与失业登记
为了准确掌握劳动力供求状况，实现劳动力社会化管理，保证就业服务各项工作的实施，我国建立了就业登记和失业登记制度。参加登记的就业和失业劳动者可以免费获得登记证，作为享受相应扶持政策的凭据。
（1）就业登记
用人单位负有办理就业登记的义务，用人单位在招用劳动者后应当于录用之日起30日内到公共就业服务机构为其办理就业登记。从事个体经营或灵活就业的劳动者，由本人到街道社区公共就业服务机构办理就业登记。就业登记的内容主要包括劳动者个人信息、就业类型、就业时间、就业单位以及订立、终止或者解除劳动合同情况等。用人单位招用劳动者和与劳动者终止或者解除劳动关系，应当到当地公共就业服务机构备案，于15日内为劳动者办理就业登记手续。
（2）失业登记
在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，处于无业状态的城镇常住人员，可以到公共就业服务机构进行失业登记。其中，没有就业经历的城镇户籍人员，在户籍所在地登记；农村进城务工人员和其他非本地户籍人员在常住地稳定就业满6个月的，失业后可以在常住地登记。
失业人员凭失业登记证明享受公共就业服务、就业扶持政策以及可以按照规定申领失业保险金。
我国正在逐步建立覆盖各类失业人员的失业登记制度，将失业人员尽量纳入政府促进就业工作的对象范围。失业登记的范围包括下列失业人员：①年满16周岁，从各类学校毕业、肄业的；②从企业、机关、事业单位等各类用人单位失业的；③个体工商户业主或私营企业业主停业、破产停止经营的；④承包土地被征用，符合当地规定条件的；⑤军人退出现役、且未纳入国家统一安置的；⑥刑满释放、假释、监外执行或解除劳动教养的；⑦各地确定的其他失业人员。可见，现在的失业登记对于劳动者有了更多选择余地：没有就业经历的城镇户籍人员在户籍所在地进行登记，而非本地户籍人员常住地稳定就业满6个月的，失业后可以在常住地登记，也可以在户籍所在地登记，而且将农村进城务工人员也纳入失业登记范围。
城镇登记失业率难以全面反映城镇失业状况，存在一定的局限性，国家正逐步采取调查失业率作为就业指标。
4.3.4 就业援助
就业援助就是国家对就业困难人员和零就业家庭实施优先扶持和重点帮助的援助措施和制度，充分体现国家政府对就业困难人员的关怀。对困难群体实施就业援助，是保障公民实现劳动就业权，维护和改善劳动者生存状况，促进社会公平和和谐的基本要求。《就业促进法》规定各级人民政府应建立健全就业援助制度，对就业困难人员给予扶持和帮助。
1.就业援助的对象
就业困难对象包括就业困难人员和零就业家庭。就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定具体范围。零就业家庭是指法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭。援助对象的认定办法，由省级劳动保障行政部门依据当地人民政府规定的就业援助对象范围制定。
2.就业援助的方法
国家采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，对就业困难人员实行就业援助。
3.就业援助的途径
就业援助的途径就是国家通过提供岗位和就业服务等使就业困难人员实现就业。我国通过公益性岗位安置和有针对性的就业服务等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。
（1）公益性就业岗位安置
政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员。就业困难人员被安排在社区公益性岗位工作的，按照国家规定给予岗位补贴。[6]政府采取多种就业形式，拓宽公益性岗位范围，开发就业岗位，确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业。
（2）有针对性的就业服务
国家鼓励和支持社会各方面为就业困难人员提供职业指导、技能培训、岗位信息等服务。国家对就业压力大的特定地区予以扶持，鼓励资源开采型城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业。对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区，其上级人民政府应当给予必要的扶持和帮助。国家应采取特别扶助措施，促进残疾人就业，并要求用人单位应当按照国家规定安排残疾人就业。公共就业服务机构应当建立就业困难人员帮扶制度，通过落实各项就业扶持政策、提供就业岗位信息、组织技能培训等有针对性的就业服务和公益性岗位援助，对就业困难人员实施优先扶持和重点帮助。
4.就业援助的程序
就业困难人员和零就业家庭可以向所在地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助。经街道、社区公共就业服务机构确认属实的，纳入就业援助范围。街道、社区公共就业服务机构应当对辖区内就业援助对象进行登记，建立专门台账，实行就业援助对象动态管理和援助责任制度，提供及时、有效的就业援助。
4.4 政策支持体系
劳动就业和经济增长都是人类发展的重要组成部分，两者关系密切。一般来说，经济增长是解决就业问题的根本出路，也是扩大就业的前提条件。但经济增长并不一定转化为就业机会的扩大和增加。为了实现经济增长和扩大就业的良性互动，我国实行积极就业政策，建立促进就业的政策支持体系。《就业促进法》将经过实践检验行之有效的积极就业政策转化为法律规范，规定了有利于促进就业的产业政策、财税政策、金融政策、统筹政策、灵活就业和再就业政策、援助困难群体就业政策等。
4.4.1 促进就业的产业政策
产业政策，是指国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，提高供给总量的增长速度，使供给结构有效适应需求结构要求的政策措施。尤其是国家对经济进行宏观调控的重要机制。《就业促进法》规定，县级人民政府应当把扩大就业作为重要职责，统筹协调产业政策和就业政策。国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位。国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展，扩大就业，增加就业岗位。
4.4.2 促进就业的财税政策
我国实行有利于促进就业的财政政策。促进就业是政府的重要职责，也是公共财政投入的重要方向。《就业促进法》规定，加大资金投入，县级以上人民政府在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作，就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。这样规定，有利于保证各级政府对就业工作的财政投入，建立起政府财政投入的保障机制。
我国实行促进就业的税收优惠政策。税收优惠政策是促进就业政策中最有效的重要手段之一。《就业促进法》规定，国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对符合法定条件的下列企业和人员依法给予税收优惠：吸纳符合国家规定条件的失业人员达到规定要求的企业；失业人员创办的中小企业；安置残疾人员达到规定比例或者集中使用残疾人的企业；从事个体经营的符合国家规定条件的失业人员；从事个体经营的残疾人以及国务院规定给予税收优惠的其他企业、人员。促进就业的税收优惠政策通过法律形式固定下来，而且扩展适用范围和适用对象，有利于促进就业的税收优惠政策发挥更大的作用。
4.4.3 促进就业的金融政策
我国中小企业吸纳大量社会劳动力，为解决就业和减少失业做出较大贡献。加大金融信贷支持是促进中小企业发展和劳动者自主创业的关键。所以，使金融支持常规化、普惠化，有利于促进中小企业发展更多吸纳就业，有利于发挥劳动者自主创业带动就业的倍增效应。《就业促进法》规定，国家实行有利于促进就业的金融支持政策，增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。
4.4.4 促进就业的统筹政策
促进就业的统筹政策包括城乡统筹、区域统筹和群体统筹等。
促进就业的城乡统筹政策是国家建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序就近转移就业和向城市转移就业。实现城乡统筹就业是缩小直至消除劳动者城乡就业差别，实现平等就业的基础性内容，对于改善城乡二元经济结构、促进城乡统筹发展具有重要意义。《就业促进法》规定，国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。县级以上地方人民政府推进小城镇建设和加快县域经济发展，引导农业富余劳动力就地就近转移就业。在制定小城镇规划时，将本地区农业富余劳动力转移就业作为重要内容。引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业；劳动力输出地和输入地人民政府应当互相配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件。
促进就业的区域统筹是指国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长；支持民族地区发展经济，扩大就业。实现区域统筹就业是促进我国不同区域就业均衡增长和区域经济协调发展的重要方面。《就业促进法》规定国家在统筹协调不同地区就业方面应担负的责任，有利于实现区域和民族的就业均衡。
促进就业的群体统筹是指国家统筹做好城镇新增劳动力、农业富余劳动力转移就业和失业人员等三类人群的就业工作。
4.4.5 灵活就业和再就业政策
灵活就业已成为促进就业的重要途径，为缓解就业压力发挥重要作用。针对当前灵活就业工作中劳动关系不稳定、社会保障制度不健全等薄弱环节，《就业促进法》规定，国家采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。国家采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。
国家为失业人员重新走上工作岗位建立失业保险和提供再就业服务等。失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。其有失业人员基本生活保障和就业促进双重功能。《就业促进法》规定，国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业。地方各级人民政府和有关部门应当加强对失业人员从事个体经营的指导，提供政策咨询、就业培训和开业指导等服务。
本章小结
劳动就业是指符合法定年龄、具有劳动能力及劳动愿望的公民从事具有报酬或者经营性收入社会职业的过程和活动，其实质是劳动力和生产资料的结合。劳动就业权作为基本权利，涵盖公共就业保障权等内容。劳动就业遵循市场就业和国家促进的基本原则。我国采取特殊保障措施实现公平就业，消除就业歧视，促进妇女、残疾人、传染病病原携带者、进城务工农村劳动者等特殊群体的劳动就业。就业服务和管理是国家帮助劳动者在市场就业中实现平等竞争的重要手段，也是保障劳动者充分就业的重要条件。我国规定了公共就业服务的机构、场所和途径，强化对职业中介管理，实行职业中介机构的行政许可制度，并细化了职业中介的义务性行为规范和禁止性规范。国家对人力资源市场管理手段还包括劳动力调查、就业登记、失业登记、失业预警制度等。各级人民政府也建立了就业援助制度，对就业困难人员和零就业家庭给予扶持和帮助。
关键术语
劳动就业 失业 公平就业 就业服务 职业中介
就业援助 就业管理
思考题
1.如何理解劳动就业和失业的概念？
2.如何理解我国劳动就业的基本原则？
3.政府在劳动就业方面应履行何种职责？
4.特殊群体就业保障和公平就业的关系？
5.如何理解公共就业服务机构及其管理？
6.如何理解职业中介机构及其管理？
【注释】
[1]郑尚元.劳动法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2004：172.
[2]李援.“中华人民共和国就业促进法”释义及实用指南［M］.北京：中国民主法制出版社，2007：107.
[3]黎建飞.劳动法的理论与实践［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：235.
[4]浙江大学农学系2003届毕业生周某某，2003年1月报名参加浙江省嘉兴市秀洲区人民政府的公务员招录考试，在顺利通过笔试、面试后，未能通过体检，因而怀疑招录工作的公正性，愤而行凶致使人事局两干部一死一伤，后周某某被判处死刑并依法执行。
[5]王天玉.少数民族就业促进问题研究：兼议《就业促进法》的实施［J］.社科纵横，2008（6）：75.
[6]《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发［2005］36号）指出：在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。社会保险补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老、医疗和失业保险费计算。上述“4050”人员在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长（超过3年的社会保险补贴所需资金由地方财政解决）。