一、孙中山提出五族共和，民国政府坚持对西藏行使主权

1912年1月1日，孙中山在南京就任中华民国临时大总统，发表了著名的《中华民国临时大总统宣言》，提出：“国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。”“枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。”宣布中华民国是合汉、满、蒙、回、藏各族人民为一体的共和国，坚持“五族共和”是中华民国中央政府的基本立国方略。确定中华民国国旗为五色旗，象征汉、满、蒙、回、藏5个主要民族为一体。孙中山在这里提出的五族，当然也包括这五个民族以外的其他各少数民族。1912年3月11日，中华民国政府颁布《中华民国临时约法》，总纲中规定：“中华民国领土，为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。”第三章第十八条规定，西藏和各行省一样，选派5人出席参议院，共商国是，把西藏的主权地位明确载入中华民国的根本大法。

1912年4月，孙中山辞去临时大总统，由袁世凯继任，建立了民国北京政府。民国北京政府建立伊始，就对藏、蒙、回疆的地位问题发布命令，指出：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民。此后蒙、藏、回疆等处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同。”1912年7月，民国政府设立蒙藏事务局，取代清朝理藩院职责，专门负责蒙藏事务，1914年5月，改蒙藏事务局为蒙藏院，直接隶属总统管辖。

民国初，辛亥革命风暴波及全国，四川的保路运动浪潮起伏，民国政府无暇顾及西藏。此时的原清廷驻藏军队军纪松弛，又缺粮饷，军队首领时而拥护共和，号称革命，时而叫嚷勤王，称赞帝制。英帝国主义乘机插手，妄图分裂中国，搞西藏独立。1911年11月，郭元珍等军人发动兵变，囚禁联豫，藏内人心惶惶。英印政府以调停为幌子，派员进藏，叫嚣西藏“不受中国的干预”。1912年6月，民国政府派川督尹昌衡率军入藏，滇督蔡锷也派兵支援，皆因英国干预等原因受阻。1912年8月，英使朱尔典照会民国政府，提出英国虽承认中国在西藏的宗主权，但否认中国有干预西藏内部事务的权力；中国政府不能将西藏视为中国的行省，不得无限制派兵驻西藏各地等。公然策动西藏独立。同时，沙俄也提出在“西藏问题上享有与英国同样的权力”。

为维护国家主权，1912年5月，袁世凯任命清末驻藏陆军统领钟颖为西藏办事长官，不久钟颖被迫离藏。民国政府又任命陆兴祺为护理西藏办事长官。与此同时，袁世凯派遣杨芬等人与达赖喇嘛联系，未果。于1912年9月又派马吉符等人入藏，因英国殖民主义者作梗未能进藏。1913年6月，北京政府任命陈贻范为西藏宣抚使，胡汉民为副使，后又命王鉴清为执行正宣抚事西藏副抚使，皆因英国殖民主义者把持了西藏大权而未能入藏履行使命。

1912年8月，北京政府颁布了《中华民国国会组织法》和众参两院议员选举法，规定了西藏地方选举众参两院议员的办法。因英帝国主义挑拨离间，强行干预，西藏地方未能进行选举。1913年4月，北京政府颁布《西藏第一届国会选举法》，迫于西藏地方不能进行选举，规定“西藏之选举监督，以蒙藏事务局总裁充之”。因此，第一届国会西藏众参两院的议员选举在北京进行，选出众参两院议员各10名，两院后补议员各10名，共40名。他们以西藏地方代表身份参加了两院活动，其中不少人是九世班禅派驻北京的工作人员和十三世达赖喇嘛进京觐见时留在北京的办事者。