三、平定珠尔墨特那木扎勒之乱，建立西藏噶厦地方政府

颇罗鼐总管西藏地方事务以后，始终站在维护国家统一的立场上，承认西藏地方与清朝中央政府的从属关系，政治、军事、经济等重大事务都与驻藏大臣商议，经由驻藏大臣奏报朝廷请旨。他总管西藏事务19年中，驻藏大臣换了9任，能同每一任驻藏大臣团结共事。在不到10年时间内，清朝政府将颇罗鼐的官爵从贝子、贝勒晋封为郡王，地位超过了清初的第巴，被赋予西藏地方的最高行政权力。由于颇罗鼐管理西藏事务功绩显著，乾隆十一年（1746年），乾隆帝降旨特许他在两个儿子中选一个将来继承其爵位，总管西藏事务。颇罗鼐上奏为次子珠尔墨特那木扎勒请封。1747年3月，颇罗鼐逝世。清廷派员赴拉萨致祭，赏银两千两料理丧葬，同时确认珠尔墨特那木扎勒承袭郡王爵位，总管西藏地方事务。珠尔墨特那木扎勒继位初期掩隐其“暴戾恣睢，矫狂杜撰，遇事不调查，为所欲为，草菅人命，无所顾忌”的本性。两年后便开始恣意妄行，派兵杀害了远在阿里的兄长珠尔墨特策布登；奏请清廷撤走驻藏军队；越权罢黜噶伦布隆赞，并抄没其家产；猜忌身边许多官员，凡颇罗鼐旧臣，多被革黜、杀害、抄没其家产等。

1750年，珠尔墨特那木扎勒从工布调运火药，同时调兵1500人，为采取军事行动做准备。在这种情况下，驻藏大臣傅清、拉布敦连续上书朝廷，准允“翦除此孽”。同年11月，傅清、拉布敦设计将他处死。但珠尔墨特那木扎勒的下属亲信罗卜藏扎什煽动群众，纠集暴徒围攻驻藏大臣衙门。傅清、拉布敦两人及其随身卫士在与暴徒拼杀中殉职，衙门库银被抢。当时七世达赖派人救援，但为时已晚，无力平乱。七世达赖迅即奏报朝廷。多仁班智达立即下令搜捕罗卜藏扎什及其暴徒，很快控制了局势。几天后，罗卜藏扎什被捕，被抢的库银大部分追回。乾隆得知详情后，急令四川总督策楞、侍郎兆惠率川军800进藏办理善后事宜。鉴于以前的噶伦都在自家私宅办公，私放官员有诸多弊端。因此改定噶伦必须在噶厦衙门办公，从而设立了正式的噶厦地方政府。此制一直延续近200年。策楞、兆惠到达拉萨后，会同新任驻藏大臣班第、那木扎勒和七世达赖喇嘛、多仁班智达等，着手善后工作。乾隆多次颁诏，指出“西藏经此番举动，正措置转关一大机会，若办理得当，则可保永远宁谧。如此稍有渗漏，则数十年后又滋事端”。乾隆此举，旨在从西藏的长治久安着想，改变管理制度，指出“西藏事必当众建而分其势”，“嗣后必须达赖喇嘛得以主持，钦差大臣有所操纵，而噶伦不致擅权”。根据乾隆帝的旨意，策楞、兆惠、班第、那木扎勒会同达赖喇嘛，召令众噶伦、三大寺僧、前后藏代本等多方面代表磋商拟定了《西藏善后章程》十三条，然后报奏朝廷，经由乾隆帝御批执行。

1751年制定实行的《西藏善后章程》十三条，是改革西藏地方政治体制的一个重要文献，对嗣后西藏社会稳定起到了积极作用，也对清朝中央政府和西藏地方关系的稳定发展起到了重要作用，是此后40余年处理西藏事务的总纲，实际上成了后来《藏内善后章程二十九条》的基础。其主要内容有：

——确立达赖喇嘛统辖西藏政教权力的地位。规定有关西藏地方的一切重大事务，均须请示达赖喇嘛和驻藏大臣酌定办理。

——噶厦按旧例设四噶伦，其中包括喇嘛噶伦一人，准予其扎萨克达喇嘛名号。噶厦在驻藏大臣和达赖喇嘛的领导下，处理西藏地方政务。

——规定噶伦在噶厦公署衙门会同办公，重大事情及驿站要事需呈请驻藏大臣和达赖喇嘛酌定办理，要奉达赖喇嘛和驻藏大臣印信文书遵行。

——规定噶伦不得私自任免地方官员和补放、调换寺院堪布、住持。地方官员任免必须禀报达赖喇嘛和驻藏大臣审定后执行。

——噶伦、代本应请颁给敕书。噶伦、代本出缺，应由驻藏大臣同达赖喇嘛拣选，然后请旨补放。遇有犯法抗命需革除者，亦由达赖喇嘛会同驻藏大臣参奏革除，原颁敕书交回理藩院。

——收回以前滥发之免差文书，减免从前加派差徭。嗣后遇有出力有功应酌赏者，噶伦等秉公上报达赖喇嘛和驻藏大臣酌定赏项遵行。

——噶伦、代本等买卖差遣，不得擅自私出票牌；即遇有公事，有必需乌拉之处，务禀报达赖喇嘛发给票牌遵行。随时在附近应役者，仍需噶伦出票办理。

——禁止私动达赖喇嘛仓库贮存物件，遇有公用，噶伦等必须经达赖喇嘛之许可方准遵行。

——阿里、哈拉乌苏等处地方甚关重要，由达赖喇嘛选派根底深厚、素有名望之人驻守，同时理藩院奏请给予敕书。

——后藏设代本三人，前藏设代本一人，遇有调兵防卡事项，听候驻藏大臣并达赖喇嘛印信文书遵行。

——凡各寺庙之堪布喇嘛，均由达赖喇嘛选派。

——查明革除颇罗鼐时所设的卓尼尔、商卓特巴等，只在噶厦公所设卓尼尔两人与仲译等官办理事情。

——达木八旗蒙古分别设佐领、骁骑校管理，归驻藏大臣指挥，噶伦、代本等不得私自差遣。

《西藏善后章程十三条》的实行，标志着政教合一制度在西藏的正式确立。