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黄玉林的势力强大到可以制订私盐行业的游戏规则。发迹后，他不仅慷慨资助有困难的盐贩同行，并且规定，盐贩除了贩卖私盐外，不许抢劫商贾；逢年过节，他向周边的贫苦百姓派发年礼。对于缉私官兵差役，黄玉林主动奉送银两。贩运私盐的商队常常数百人结队而行，隔几拨人就有武装人员护送。队伍在缉私官兵的注目下，畅通无阻。有的官兵被上级逼得紧了，黄玉林也会主动向他们提供“走私线索”，让他们抓到几个私盐贩子，缴获部分私盐。兵役们可以交差，基层官员可以邀功升迁，皆大欢喜。可以说，黄玉林一定程度上营造了官匪相安无事、各得其所的隐蔽秩序。那么，这个传说中的大盐枭，为什么突然自首了呢？

署理两淮盐运使王凤生不敢私自处置黄玉林，派人把一行人安置在衙门里看管起来，同时飞马报告两江总督蒋攸銛。之前接到道光圣旨的时候，蒋攸銛、王凤生就曾商议对策。王凤生分析了官府和黄玉林的实力对比，认为官府并没有把握能够安全剿灭黄玉林武装，即便成功剿灭也要付出惨重的代价。况且，贩卖私盐已经糜烂成一个全局性的问题，除掉一个盐枭，很快就会崛起另一个盐枭。所以，他建议，不如改剿为抚，也就是说“招安”盐枭群体，然后利用受招安的盐枭“以毒攻毒”，起到事半功倍的效果。

在这里，皇帝的圣旨和地方的考虑出现了分歧。皇帝往往出于意识形态的考虑，进行理论上的推演，颁布命令。而地方官员的考虑更多基于现实利益，进行可能性分析，更加务实。黄玉林在一般人的观念里，对照朝廷律法，肯定难逃一个“死”字。蒋攸銛等人考虑更多的是，官府有没有能力让黄玉林死，或者他的死能给地方带来什么利益？应该说，蒋攸銛、王凤生等人的考虑更具有可行性。在实践中，中国古代，地方官府对于巨枭大盗的处理，多以安抚为主。人们戏称，强盗最理想的“职业规划”是：杀人、放火、受招安。

圣旨和地方利益不符，这就需要地方官员说服皇帝接受自己的观点。如今，在黄玉林的问题上，蒋攸銛的难题是如何让道光同意“招安”计划。接到圣旨后，蒋攸銛就赶紧回复，汇报了自己预先安排金万全缉拿黄玉林的措施，同时指出黄玉林已经于本年三月透露出自首的意思。黄玉林为什么想自首呢？蒋攸銛给出的理由是：黄玉林害怕自己贩私罪名太大。给出这么一个不靠谱的理由后，蒋攸銛建议，黄玉林经验丰富，组织能力出众，在盐贩中人脉广、威望高，如果他真心悔罪，“似乎”可以招徕一用。道光皇帝维持了对蒋攸銛的充分信任，在重申要彻底解决黄玉林武装的同时，要求蒋攸銛大胆办理、处置周到，承诺自己不在紫禁城遥控。

有了道光的态度后，蒋攸銛让王凤生出示晓谕，宣布凡是私盐贩子都准其自首，照例免罪。招安告示有没有作用，蒋攸銛心里没底。可是，他很快就接到了王凤生报告，说黄玉林果然自首了！这就是开头的那一幕。蒋攸銛实在是有些喜出望外。

五月十二日，蒋攸銛奏报道光皇帝，黄玉林带领同伙伍步云、伍光藻等八人，船舶十二艘、私盐三万七千斤，向两淮盐运司衙门投案自首。经审讯查明，黄玉林是湖南零陵人，现年五十三岁，原本以驾船为生。嘉庆十七年，黄玉林在仪征多次讹诈钱财被抓，判处流放黑龙江为奴，嘉庆十九年遇赦放回。道光元年，黄玉林又在仪征贩卖私盐被抓，流放福建，因难耐贫苦，于道光四年三月十二日潜逃，第二年重返仪征。他害怕被抓加罪，看到当地在缉拿盐枭贺三虎，希望立功自赎，曾经亲自指路，将贺三虎抓获。但贺三虎反指黄玉林也贩卖私盐，黄玉林不敢出面对质，再次潜逃，来往于江楚之间，伙同同乡伍步云等人贩卖私盐。

蒋攸銛描述的黄玉林的这段历史，大体上是可信的。只不过，黄玉林指认贺三虎恐怕不单纯是为了立功赎罪，更深层的目的是借助官府的力量打倒现有的大盐枭，方便自己取而代之。接下来，蒋攸銛花了不少笔墨来“洗白”黄玉林，希望道光皇帝能同意自己“以毒攻毒”的计划。他首先指出黄玉林和认识的盐贩们时来时去，行踪无定，并没有聚集在一起结党为匪，也没有持有器械抗官拒捕。其次，蒋攸銛认为黄玉林“实出于真心悔罪”。最后，蒋攸銛搬出了淮南盐商，说盐商们愿意联名担保黄玉林，认为黄玉林对盐贩出没路径、走私规律最熟，如果任用黄玉林来缉私，一定能见效，帮助官盐重新畅销。

综上所述，蒋攸銛认为黄玉林的罪过，一是在流放时脱逃，二是贩卖私盐。因为悔罪自首，可以免除私自脱逃和贩卖私盐的罪，只要执行重新流放就可以了。但是考虑到如今两淮盐政凋敝，正是消除积弊的用人之际，黄玉林熟悉私盐贩卖内情，认识众多私盐贩子，自己又情愿随同官兵缉私，将功赎罪，可否暂时宽免他重新流放，责令他引导官兵缉私。如果能拿获大盐枭，到时候再奏请皇帝开恩；如果不能立功赎罪，就从重治罪。伍步云、伍光藻等黄玉林的随从也都畏罪自首，应照律免其治罪，一起帮助官兵缉私。

蒋攸銛的奏折表现出了强烈的利用黄玉林等人打击盐贩的意图。道光皇帝决定接受他的意见，五月二十一日下旨留黄玉林等人引导缉私。同时，道光皇帝强调“此事系属权宜办理，朕因缉私紧要”，不得不特许从事。他严厉指出，蒋攸銛等人一定要随时观察，不能迁就黄玉林等人，以免生出其他事端来。

事情发展到现在，蒋攸銛取得了与道光皇帝利益博弈的暂时胜利。黄玉林案的处理，基本按照蒋攸銛的设想在进行。黄玉林免于处罚，随同官兵一起缉拿私盐贩子去了。

蒋攸銛的胜利反映了古代官员在中央和地方利益博弈过程中的艰难困境。其中的根本原因是，朝廷律法和决策是高度归纳总结出来的，是面向一般情况的，而中国幅员辽阔，各个地区的实际情况千差万别。况且，不同人群的心理和诉求，也是五花八门的。所以，朝廷的指令未必符合地方实际，在地方上未必能够行得通。一个合格的地方官员，就需要在中央命令和地方实际之间，有时候甚至要在圣旨和自己的想法之间，寻找到一个微妙的平衡。既不能让朝廷感觉到政令不通，中央权威受到损害，又要维护好地方利益，把地方上的问题切实解决了。这是对地方官员的真正考验。简单说，就是要扛着朝廷的大旗，去做自己想做的事。当然了，一旦出现了纰漏、爆发了冲突，名不副实的问题就会暴露，所有压力都是地方官员自己去承受。所以，地方官要在夹缝中博弈，非常难办。

在黄玉林处置问题上，道光皇帝和两江地方政府出现了矛盾，通过文字博弈了好几个回合。推而广之，在人事权、财政权等诸多问题上，清代朝廷和地方政府都存在分歧，反复博弈。

在官员人事问题上，理论上所有的官员的任免、升降都由皇帝说了算，具体是由朝廷的吏部来执行。地方督抚在理论上，对吏部的任免文书是不能说一个“不”字的。一个官员拿着重庆知府的官凭来到成都，四川总督不能拒绝他赴任。但是，吏部任免官员时考虑的主要是按照制度办事，是如何把官员都分配出去，而不是这个人是不是符合岗位的实际要求。所以就会出现一个刚刚二十出头、新科进士的小伙子，从未离开过父母家庭，却被分配到少数民族杂居的西南边缘县城担任知县；或者，一个在黄河中流防治水患、修堤筑坝几十年的官员，得到了提升，可是只有西北地方管理马匹的职位空缺，就任命他去管马了。笔者不否认，有少数官员能力全面，在不同的环境下在不同的岗位上都能作出成绩。可是，对于大多数人来说，这样的安排并不是人尽其才。对于地方督抚来说，新来的官员可能完全不适应当地的工作需要，让外行人胡来，会严重损害地方利益。所以，从康熙年间开始，地方督抚就以“工作需要”、“人地相宜”为理由，争取到了辖区内少数职位自行推荐官员的权力。后来，地方督抚反复争取、不断扩大对辖区内官职的“提名权”。同时，他们以抽调官员外出办事、组织专案组工作组等形式，调动辖区官员的工作。到清朝后期，地方督抚掌握了对辖区内大多数官职的实际支配权。

在财政权上，地方和中央的博弈更激烈。理论上，地方税收全部要上交中央，州县官员开支动辄需要逐级申请。苛捐杂税，就是地方官员争取财政权的表现。清朝从雍正年间开始的耗羡归公，则是朝廷试图操纵地方自主财政的尝试。

笔者要举的另一个例子，就是地方官府对牙行的管理。牙行是古代商业、手工业乃至运输物流行业的行会组织，职能从代理中介、提供仓储、食宿发展到自营买卖、贷款收账等，最终集行业组织与大经济体于一身。它是明清经济发展的产物，老百姓和个体从业者越来越离不开牙行。明清时期，牙行必须持有官府发给的牙帖，没有牙帖就不合法，也没有官府的背书。牙帖就和盐引一样，成了特许经营的资格证明。地方官府逐渐销售牙帖牟利。同时，兴办的牙行越多，官府可以摊派勒索的对象就越多。牙帖发放，直接关系到地方官府小金库的丰盈。所以，牙帖发放越来越滥，而且疏于管理，问题频发。清朝中期开始，朝廷三令五申不许新增牙帖。地方官府置若罔闻，照发不误。

如此“上有政策，下有对策”，难道皇帝就不知情？清朝皇帝对地方上的小动作，知道得一清二楚。他们之所以采取默许的态度，主要是出于对封疆大吏的信任。皇帝深知，如果对封疆大吏管得死死的，他们在地方上很难施展拳脚，发挥才能。何况，哪一个封疆大吏不是皇帝细心观察、精心挑选出来的？皇帝大体上还是相信他们确实是工作需要，出于无奈才搞些小动作。所以，道光皇帝采纳了蒋攸銛的意见，对黄玉林网开一面，允许他将功赎罪。

当然了，皇帝对地方督抚的信任也不是无限信任。一旦督抚的小动作出现了大问题，和皇帝的预期渐行渐远，紫禁城的雷霆大怒就会降临。地方督抚会受到额外的处罚。而在这个案子里，黄玉林会按照蒋攸銛的设想，缉拿盐贩，戴罪立功吗？