美国的行政分权的政治效果

政府集权和行政集权之间存在的差别——在美国，行政并不集权，而政府却甚集权——行政的极端分权在美国造成的不良效果——这种做法对行政工作的好处——管理社会的行政人员不如欧洲的正规、文明和有学识，但他们的权力大于欧洲的——这种做法在政治上的好处——在美国，国家意识表现于各个方面——被治者对政府的支持——社会情况越民主，越需要完备地方组织——为什么

“集权”是现在人们常用的一个词，但一般说来，还没有人给它下个精确的定义。

实际上有两种性质非常不同的集权，对此必须分辨清楚。

有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系的。

另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的。

我把第一类事情的领导权集中于同一个地方或同一个人手中的做法称为政府集权。

而把以同样方式集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。

这两种集权有些地方界限不清，但从总体上来观察它们各自管辖的对象时，便不难把两者区别开来。

显而易见，如果政府集权与行政集权结合起来[54]，那它就要获得无限的权力。这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。

这两种集权相互帮助，彼此吸引，但我决不认为它们是不能分开的。

在路易十四时期，法国出现了最强大的政府集权，以致使人们可以认为只有他一个人能够制定国家的法律，有权解释这些法律，对外代表法国和为所欲为。他说“朕即国家”，而且他总是有理。

但在路易十四统治时代，行政集权却大大不如今天。

在现代，英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。

五十年来完成了如此伟大事业的英国，并没有实行行政集权。

至于我个人，我决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。

但我认为，行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。因此，它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。

请大家注意，当人们谈论一个国家因为没有实行集权而无所作为的时候，他们几乎总是指的他们并未真正理解的政府集权。有人一再指出，德意志帝国一向没有使它的力量产生可能取得的一切好处。我赞成这个意见。但是，为什么呢？因为全国的力量从来没有集中，因为国家从来未能使全国人民服从通行于全国的法律，因为这个大机体内的几个各自为政的部分总是有权利或机会去拒绝同全国最高当局的代表合作，甚至在事关全体公民的利益时也是如此；换句话说，是因为它没有政府集权。这句话也适用于中世纪。因此，在中世纪，封建社会出现了种种苦难[55]；不仅行政权，而且统治权，都被分掌在许多人之手和被分割成许多部分。由于完全没有政府集权，结果妨害了当时的欧洲各国生气勃勃地奔向任何一个目标。

我们已经说过，美国不存在行政集权，也很难在那里见到等级制度的痕迹。美国的地方分权已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步；而且这种分权在美国国内也产生了一些不良后果。但美国的政府集权也达到了很高水平。不难证明，美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。每个州不仅只有一个立法机构，而且只有一个可以创造本州的政治生活的政权机关；同时，一般也不准数个县的议会联合行动，以防止它们图谋超越自己的行政职权而干涉政府的工作。在美国，没有任何力量可以反对每州的立法机关。不管是特权，还是地方豁免权和个人影响，甚至是理性的权威，都阻止不了它的前进，因为它代表着多数，而多数又自认为是理性的唯一代言人。因此，它可以为所欲为，除了它的意志，再没有什么东西可以限制它的行动。站在它一方并受它控制的，是负责以强力迫使不满分子就范的行政权的代表。

只在政府工作的某些细节方面，还存在一些弱点。

美国的各共和州，没有用以镇压少数的常备军，但少数至今还没有发展到可以发动战争和使州感到必须建立一支军队的地步。州在同公民打交道时通常是利用乡或县的官员。比如，在新英格兰，由乡财产估价员计算税额，由乡税收员征收计征的税金，由乡司库将收到的税款交到州库，由普通法院审理税务纠纷。这样的征税办法缓慢而且不便，会经常妨害大量需款的政府工作。一般认为，凡与政府的生存有重大关系的事务，都应由政府自己任命和可以随时撤换的善于迅速处理工作的官员担任；但是，象美国那样建立起来的中央政府，却总是易于根据需要而采取比较有力和有效的行动手段。

因此，并不象人们常说的那样，因为美国没有实行中央集权，新大陆的各共和州将会自行灭亡。美国各州的政府并非集权不够，而是可以说它们过于集权了。关于这一点，我以后再来证明。各级立法会议每天都在侵夺政府的这种或那种权力，就象法国的国民公会所做的那样，力图把一切权力都弄到自己手里。但是，象这样集中起来的社会权力却经常易手，因为它是从属于人民的权力的。它的表现经常缺乏理智和远见，因为它可以为所欲为。它的危险之处就在这里。因此，有朝一日导致它灭亡的，正是它的力量本身，而不是它的软弱无能。

行政分权，在美国产生了几种不同的后果。

在我看来，美国人几乎把行政从政府完全独立出来；在这个问题上，他们好象越出了常轨，违反了常识，因为即使在一些次要的事情上，全国也该有一个统一的制度[56]。

由于州没有指派行政官员担任其境内各行政区划的固定职务，从而不能建立共同的惩罚制度，结果也就很少想到颁布全州统一的治安条例。但是，颁布这种条例，显然是需要的。欧洲人在美国总是见不到这种条例。这种表面上的紊乱外观，起初会使欧洲人认为美国社会处于完全无政府状态；而在他们深入观察事物的本质以后，就会发觉原来的认识并不正确。

有些事情虽然关系到全州，但由于没有管理它们的全州性行政组织而无法统一进行。把这些事情交给乡镇或县，由选举产生的有规定任期的官员去办理，结果不是一事无成，就是持续不了多久。

欧洲的集权主义拥护者们坚持认为，由中央政府管理地方行政，总比由不会管理地方行政的地方当局自己管理为好。这种说法，当中央政权是有知，而地方当局是无知的时候；当前者是积极的，而后者是消极的时候；当前者是惯于工作的，而后者是惯于服从的时候，可能是正确的。我们甚至认为，随着中央集权的加强，这种向两极发展的趋势也会加速，即一方的权能日益加大，而另一方则日趋无能。

但是，当人民能象美国人那样是有知的，关心自身的利益的，并惯于思考自身的利益的时候，我就认为不会出现这种情况。

相反，在这种条件下，我确信公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。

我承认，在某种条件下不易找出唤醒一个沉睡的民族的办法，去使他们产生他们所没有的激情和知识；我知道，说服人们应为自己的工作去努力也并不容易；让人们学习宫廷礼法的细节，往往比让他们去修理公众住宅更易于引起他们的兴趣。

但是，我也认为，当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时，它不是在自误，也是在误人。

一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。

不错，中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。这种一致虽然出于爱戴中央集权，但人们却不知这种集权的目的何在，犹如信神的人膜拜神像而忘记了神像所代表的神是谁一样。结果，中央集权可以不费吹灰之力就赋予国家的日常事务以秩序严明的外貌，详尽地订出全国公安条例的细则，及时镇压小规模的叛乱和惩治轻微的犯罪行为，使社会保持既无真正的进步又无实质的落后的现状，让整个社会永远处于被官员们惯于称之为良好秩序和社会安宁的那种昏昏欲睡的循规蹈矩的状态[57]。一句话，中央集权长于保守，而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡，或加速社会的前进步伐时，它便会失去控制的力量。只要它的各项措施有求于公民的协助，这架庞大机器的弱点马上就会暴露出来，立即处于无能为力的状态。

有时，中央集权的政府在万不得已的时候，也试图向公民求援，但它却向公民们说：“你们必须按照我想的行事，我想叫你们做多少你们就做多少，并且做得与我想的分毫不差。你们只去管那些细微的末节，而不要妄想去指导整体。你们要不闻不问地工作，等以后再根据结果来评定我的所作所为。”这样的条件怎么能使人们愿意帮助它呢！人们需要行动自由，愿意对自己的行为负责。因此，人们宁肯停在那里不动，也不愿意盲目地走向他们茫无所知的去处。

我不否认，我对美国缺乏每天指导我们每个法国人生活的那种统一制度感到遗憾。

有时遇到一些证明社会对人冷漠和不够关心的实例，偶而看到一些好象与周围的文明完全抵触的污点。

有些需要不断关注和严格从事的有益事业，却被半途而废，因为在美国也同在其他国家一样，人民的行动有时也是出于一时的兴头和突发的冲动。

欧洲人习惯于遇事就能找到一位几乎可以承办一切事务的官员，所以很难采用美国的那种复杂的乡镇行政制度。一般说来，可以认为能够使人民的生活安逸和舒畅的公安细则，在美国是被忽略了的；但社会对人的主要保障，美国也同其他国家一样，还是应有尽有的。在美国，各州行使的权力不如欧洲条理分明和富于教育指导作用，但却大于欧洲的百倍。世界上没有一个国家能够使它的人民最终对社会福利做出如此大的贡献。我还不知道哪个民族设立的学校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂有如此适合于居民的需要，其修筑的乡间公路有保养得如此完好。因此，不必到美国去找外观上的一致性和持久性，去找对细节的详尽安排以及行政手续的完善规定[58]；我们在那里看到的，是一个确实有点粗犷，但却充满强大力量的权力机构，一幅时常发生意外，但却充满活力和进取精神的生活图景。

如果叫我说的话，我认为美国的乡村和县城由远离它们和被它们永远视为异己的中央政权管理，会比由它们从当地选出的官员管理更为有效。如果要我判断的话，我相信美国全国的行政被集中于一个人之手时，会把美国治理得更加安全，会使美国的社会资源利用得更为合适和合理。尽管美国人从地方分权制度中获得了政治好处，但我仍然主张采用相反的制度。

即使存在一个常在的权威当局，它经常关心我的享乐不受干扰，排除我前进道路上的一切危险，不要我对此操心，但把我的生活中的任何一点小困难都照顾到的这个当局，如果是我的自由和生命的专制主人，包办整个社会的活动和生活，以致当它无精打采时周围的一切也得无精打采，当它睡觉时周围的一切也得睡觉，当它死去时周围的一切也得灭亡，那它对我又有什么好处呢？

有一些欧洲国家，其居民认为自己是外来的移民，毫不关心当地的命运。他们对国内发生的一些重大变化均未参与，甚至并不确切了解变化是怎样发生的，只是感到发生了变化，或偶然听到了他人讲述某某事件而已。更有甚者，他们对自己村庄的遭遇、街道的治安、教堂教士的处境，都无动于衷。他们认为，这一切事情与他们毫无干系，应由被他们称作政府的强大的第三者管理。他们认为自己只是作为拥有用益权的人来享用他们拥有的财产，对这些财产既无占有的思想，又无任何改善的念头。这种对自己不关心的态度，竟然发展到当他们本身或其子女的安全终于遇到危险时，他们非但不去排除危险，反而束手等待全国来帮助的地步。而且，这种人虽然肯于完全牺牲自己的自由意志，但决不会比其他人更愿意服从。不错，他们对一个小军官的随意摆布都能表示服从，但当部队撤退以后，他们就象战胜了敌人似地敢于冒犯法纪。因此，他们将永远在奴性和任性之间摇摆。

当一个国家达到这样地步的时候，它就得改造自己的法律和民情，否则就将灭亡，因为它的公共道德的源泉已经枯竭，它虽然尚有百姓，但已无公民。

我认为这样的国家正等待外国征服。如果它还没有从世界舞台上消失，那只是因为周围的国家与它类似或者还不如它，它还有一种无法下定义的爱国本能，或一种对昔日声望的盲目自豪，或一种对过去荣誉的模糊回忆，但这些东西实际上无补于事，只能使它在受压迫的时候产生自我保存的冲动。

如果想以某些民族曾为保卫他们似乎是作为外来人居住的国家而做过巨大的贡献来证明他们是爱祖国的，那也是错误的，因为深入考察之后，你会发现宗教几乎总是他们当时的主要动力。

对于他们来说，国家的长存、光荣和昌盛都属于神圣的教义，而在保卫祖国的时候就等于保卫他们都是其公民的圣城。

土耳其人从来不参加社会事务的管理，但只要他们认为苏丹们的征服就是穆罕默德教的胜利，他们就会完成一些艰巨的任务。现在，这个宗教正在衰落，只有专制制度还活在他们那里，但他们自身也在衰败。

孟德斯鸠认为专制制度具有独特的威力，并说这是它自己造成的荣誉，但我认为它不配享有这个荣誉。专制制度，一切全靠自己，决不能持久。只要你仔细考察一下，就会发现使专制政府长期兴盛的是宗教，而不是它的威吓力量。

不管你怎样寻找，除了人们意志的自由联合以外，你再也不会在人们中间找到真正的强大力量。而且在世界上，只有爱国主义或宗教能够使全体公民持久地奔向同一目标前进。

法律不能重新点燃已经熄灭的信仰，但能使人们关心自己国家的命运。法律能够唤醒和指导人们心中模糊存在的爱国本能，而在把这种本能与思想、激情和日常习惯结合起来时，它就会成为一种自觉的和持久的感情。而且决不能说试图唤醒这种本能已经为时甚晚，因为国家不会象人那样迅速衰落。每一代人在一个国家出生时，是作为行将掌握立法工作的新人而出现的。

我最钦佩美国的，不是它的地方分权的行政效果，而是这种分权的政治效果。在美国，到处都使人感到有祖国的存在。从每个乡衬到整个美国，祖国是人人关心的对象。居民关心国家的每一项利益就象自己的利益一样。他们以国家的光荣而自豪，夸耀国家获得的成就，相信自己对国家的成就有所贡献，感到自己随国家的兴旺而兴旺，并为从全国的繁荣中获得好处而自慰。他们对国家的感情与对自己家庭的感情类似，而且有一种自私心理促使他们去关心州。

欧洲人常把公职人员视为政权的代表，而美国人则认为公职人员的工作是行使公民的权利。因此可以说，在美国决不是人服从人，而是人服从正义或法律。

他们对自己也有一种往往是有些夸大，但几乎总是有益的看法。他们毫不犹豫地相信自己的力量，认为它可以对付一切。假如一个人想做一番事业，而且这项事业与社会公益直接有关，他也不会向政府去求援。他把计划公布出来后，便自己去执行，或请其他个人的力量来协助，并力排一切障碍。毫无疑问，其结果往往不如有州政府协助时为好。但是从长远观点来看，一切私人事业的总结果却大大超过政府可能做出的成果。

由于行政当局只管民事，所以既不会引起人们的羡慕，又不会引起人们的厌恶；但因为它的行动手段有限，所以大家认为不能全靠它去办各项事业。

因此，当行政机关行使它的职权时，它不会象在欧洲那样全靠自己。不必担心公民会不尽义务，因为公众的代表将采取行动。相反，每个人都将扶持、帮助和支援行政机关。

个人的努力与社会力量结合，常会完成最集权和最强大的行政当局所完不成的工作。（I）

我可以举出许多事实来证明上述的一切，但我宁愿只举出一件事，即举出一件我最熟悉的事来做证明。

在美国，政府当局拥有的发现罪行和追捕罪犯的手段极少。

美国没有行政勤务警察，也不知护照为何物。美国的司法警察比不上法国的；检察官的人数很少，而且对罪犯的起诉经常不是由他们主动提出的；对罪犯的审讯很迅速，而且只是口讯。但我猜想，在任何一个国家，罪犯也不会象在美国这样少于漏网。

原因在于每个人都认为提供犯罪的证据和擒拿罪犯，与自己的利害攸关。

我在旅美期间，曾亲眼看到发生一个重大案件的县的居民，为追捕犯人和把他送交法院惩治，而自动组织了一个委员会。

在欧洲，罪犯在逃时被官员擒获，算他自己倒霉，居民在这场斗争中只是旁观者；但在美国，罪犯都被视为人类的敌人，人们群起而攻之。

我认为地方分权制度对于一切国家都是有益的，而对于一个民主的社会更是最为迫切的需要。

在贵族政体下，只有维持一定的秩序，才能永远确保自由。

由于紊乱对统治阶级造成的损失较多，所以他们特别关心秩序。

也可以说，在贵族政体下，人民能够避免专制的过分压迫，因为人民经常拥有有组织的力量，以准备随时去反抗暴君。

没有地方分权制度的民主政体，不会有抵抗这种灾难的任何保障。

在小事情上都没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢？

在每个人都软弱无权且未被任何共同的利益联合起来的国家里怎么能抵抗暴政呢？

因此，害怕人民造反的人和恐惧政府专制的人，都应当同样希望逐步发展地方的自由。

我也确信，没有什么国家会比社会情况民主的国家有危险受行政集权的束缚[59]。

导致这种结果的原因很多，但最主要的是：

这种国家的经常趋势是政府的一切权力，向直接代表人民的唯一权力机关集中，因为除了人民之外，再也没有什么了，但这个人民不过是一大群完全平等的个人。

但是，当这个权力机关一旦具有政府的一切属性的时候，它便很难不去设法干预行政工作的细节，而且久而久之，它决不会找不到这样干的机会。我们已在法国亲眼看到这种情况。

在法国大革命期间，有两个不应混淆的、方向完全相反的趋势：一个倾向于自由，一个倾向于专制。

在古代的君主政体下，只由国王制定法律。但在君主专权的时候，残缺不全的地方分权制度的若干残余仍依稀可见。这种地方分权制度本来就很不一致和不够完善，常常显得荒谬可笑。但在贵族政体下，这种制度有时竟变成压迫的工具。

法国大革命同时宣布，它既反对君主政体，又反对地方分权制度。它不分青红皂白，仇恨以前存在的一切，既仇恨专制权力，又仇恨可以遏止这种暴政的措施。这场革命本身既是共和主义的，又是中央集权化的。

法国大革命的这种两重性，是专制权力的友人最好精心引用的事实。当你看到他们在保卫行政集权的时候，你能说他们是在为专制制度效劳吗？不能，因为他们说自己是在保卫大革命的主要成果之一。（K）这样，民众和敌人，即自由的公开爱好者和暴政的隐蔽仆人，便都可以享有人民的权利了。

我访问过两个地方自由制度高度发达的国家，聆听过竞相争取统治这两个国家的那些政党的意见。

在美国，我发现有人暗自打算破坏本国的民主制度；在英国，我发现有人大声疾呼反对贵族制度。但在这两个国家，没有一个人不认为地方自由是一件大好事。

在这两个国家，我看到人们把国家的弊端归咎于许多原因，而唯有地方自由不在其内。

我听到公民们说他们国家的强大和繁荣有一大堆原因，但他们在列举优点时都把地方自由放在首位。

我发现，尽管他们在宗教教义和政治学说方面显然不同，但在他们每天目睹的、因而可以做出正确判断的唯一事实上却意见一致。我的这个发现不会有错吧？

只有地方自治制度不发达或根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度。