美国行政概况

联邦各州之间在行政制度上的差别——越往南方，乡镇当局的活动越不积极和越不充分——官员的权力越大，选民的权力越小——行政权由乡镇移向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——可应用于全联邦的一些行政原则——公职人员的选举及职位的终身性——没有等级制度——司法手段被用于行政

我在前面已经说过，在详细考察新英格兰的乡镇和县的组织以后，便概述联邦的其余部分。

每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。

越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责越少，居民对乡镇事务的影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也较差和不强[41]。

这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州便已十分明显，但当你尚未到过西北地区以前，还不会对这种差别感到吃惊。建立西北诸州的移民，大部分来自新英格兰，他们把故乡的行政习惯带到了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的极其相似。

我们已经说过，在马萨诸塞，公共行政的大权掌握在乡镇手里。乡镇是人们的利益和依恋的集合中心。但越往南方诸州走去，乡镇便不再是这样的中心了。在这些州里，教育还不太普及，所以培养出来的人才不多，胜任行政工作的人较少。因此，离开新英格兰越远，行政工作几乎全部移到县里。县变成了主要行政中心，形成为介于州政府和普通公民之间的权力机关。

我曾说过，在马萨诸塞，县的事务由地方法院主理。地方法院由数名官员组成，但须经州长及其咨议会任命。县不设议会，它的预算由州立法机关投票表决。

而在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定数量的代表，这些代表的会议便是县的具有代议制性质的议会[42]。

县的议会在一定范围内有权向居民征税，在这一点上它象真正的立法机关。同时，它又行使县的行政权，领导乡镇的大部分行政工作，把乡镇的权力限制在比马萨诸塞乡镇的权力小得多的范围之内。

这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面呈现的主要差别。如果我一直考察到执行方法的细节，还会找到许多不同点。但是，我的目的不是讲述美国的行政权。

我以为我所讲述的，已经足以说明美国的行政工作是以哪些原则为根据的。这些原则得到不同的应用，而其成果的大小亦因地而异，但它们的根本精神到处都是一样的。法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。

乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。

这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由自己人当中选择这些掌权的官员。

行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。

既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代表纳入法律的约束。在美国，从南到北，从西到东，都采用这种制度。

不过，在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个法官之手。

英裔美国人吸收的治安法官制度，都是出于同一来源。虽然各州均有这种制度，但并非总是用于同一目的。

各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作[43]：有时亲自办理行政工作，有时审理行政犯罪行为。但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。

由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政制度的主要特点。

在某些州里，开始看到行政权集中的迹象。纽约州是在这条道路上走在最前面的。

在纽约州，州政府的官员对下属县和乡镇的管理，有时可以说就是监督和控制[44]。有时，州政府的官员也可以成立一种审理上诉案件的上诉法院[45]。在纽约州，用司法处分作为行政手段的情况少于其他州，而对行政犯罪行为的起诉权则掌握在少数人手里[46]。

在其他某些州，也刚刚出现这种倾向[47]。但从全面来看，仍可以说过度的地方分权，是美国公共行政的突出特点。