新英格兰的行政[16]

在美国感不到有行政——为什么——欧洲人认为自由要靠在公权方面剥夺某些人的权利来建立，而美国人认为要靠分散某些人的权利来建立——几乎所有的行政工作可以说都划归乡镇，由乡镇官员分掌——无论是在乡镇或是在它的上级，均见不到行政等级森严的痕迹——为什么如此——但是，州又是怎样一律成为行政单位的——谁授权使乡镇和县的行政服从法律——司法权之进入行政部门——选举原则扩展到一切官职的后果——新英格兰的治安法官——由谁任命——县的管理——乡镇行政的监督——地方法院——其办案方式——谁把案件提交法院审理——侦讯权和起诉权象其他一切行政职务一样被多人分掌——以分得罚款的办法鼓励检举。

使旅游美国的欧洲人最吃惊的，是这里没有我们通常所说的政府或衙门。美国有成文法，而且人们每天都在执行它。一切都在你的周围按部就班进行，但你到处看不到指挥者。操纵社会机器的那只手是隐而不见的。

但是，正如人们为了表达自己思想而需要依靠一定的语法结构一样，一切社会为了求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。这种权威可能有不同的表现形式，但它必定始终存在于某处。

一个国家，一般用两种方法来削弱权威的力量。

第一是剥夺当局在某些情况下的自卫权利或自卫能力，以便从根本上减弱当局的权力。用这种方法削弱权威，通常是欧洲建立自由的办法。

第二是缩小权威的影响：不去剥夺当局的某些权力或不去使当局的权力瘫痪，而是把社会权力分给许多人掌握，增设官职，使每一官职只有履行职务时所必要的权限。有些国家在用这种方法分散当局的权力时可能导致无政府状态，但这种作法本身却不是无政府主义的。不错，用这种方法分散权威之后，权威的作用便减少了不可抗拒性和危险性，但权威本身并没有被破坏。

推动美国革命的，是对自由的发自内心的热爱，而不是对独立的盲目的和没有限制的渴求。这个革命没有受到造反激情的支持，相反，它是在爱好秩序和法治的口号下进行的。

因此，不要以为在美国这个自由国家人们可以有权为所欲为。相反，这里加于人们的社会义务要比其他地方多得多，人们从来不想从根本上打击当局的权力和否定它的权限，而只是把权限的行使分给许多人。他们想以此加强权威而削弱官吏，以使社会永远秩序井然而又保持自由。

世界上没有一个国家的法律像美国那样铁面无私，也没有一个地方的公权像美国那样分掌在如此众多的人们之手。

美国的行政权结构既不是中央集权的，又不是逐级分权的[17]。它在行使时所以不为人察觉，其原因就在于此。行政权虽然存在，但不知道它的代表在何处。

我在前面已经说过，新英格兰的乡镇是独立的，不受任何上级机关的监护。因此，它们是自行处理本乡镇的事务的。

乡镇的行政委员们，也往往监督执行或亲自执行全州性的法律[18]。

除了全州性的法律以外，州有时也颁布一些全州性的治安条例。但在一般情况下，是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根据当地的需要，规定本地的社会生活细则，公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则[19]。

最后，乡镇的行政委员们也可以不受任何外来的指示，而自行处理乡镇经常发生的但又无法预见的一些紧急事项[20]。

根据以上所述可知，在马萨诸塞州，行政权几乎[21]全为乡镇所掌握，但却分散在许多人之手。

在法国的乡镇，严格说来只有一个行政官员，那就是乡长或镇长。

而在新英格兰，我们却看到至少有十九种官员。

一般说来，这十九种官员彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定了职权范围。在这个范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。

如果把视线移到乡镇的上级，也很难看到行政等级的痕迹。有时，县的官员也修改乡镇或其行政委员做出的决定[22]，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官员的行动[23]，前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。

乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报告他们的处理结果[24]。但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的行为和谴责他们的错误。

因此，并不存在行政权的半径所辐辏的圆心。

那么，怎样按照一个大致统一的计划去指导社会呢？又怎么能使县及其行政官员和乡镇及其官员服从呢？

在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国广阔。立法者几乎管到了行政当局的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律既规定原则，又规定原则的应用方法；上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。

因此，只要一切下属单位和全体官员依法行事，社会的各个部分便会步调一致地行动。但还有一个问题，那就是如何能够迫使下属单位及其官员遵从法律。

大致可以说，社会只拥有两种迫使官员遵从法律的办法：

可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权力；

或者，可以责成法院惩治违法的官员。

这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。

指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既不能罢免，又不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有求于和有惧于选民。在这种条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人之身。

因此，通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措施。

这种情形不是马上就可看得出来的。统治者们把实行选举制度视为第一次让步，把允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这两种新办法都害怕，但在他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。

因此，司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手前进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。

多少世纪以来，人们一向认为司法习惯没有很好地培养公民去行使行政权。

美国人从他们的祖辈英国人那里学来了一种与欧洲大陆实行的制度完全不同的制度。我指的是设置治安法官。

治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不必精通法律。他只负责维持社会治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，可为管理工作带来照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政管理。

美国人采用了英国的治安法官制度，但却革除了使它在母国出名的那种贵族性质。

马萨诸塞的州长[25]，为本州的各县任命一定数量的任期七年的治安法官[26]。

另外，他又从每县的治安法官中指定三个人，由他们组成地方法院。

个别的治安法官亦参加一般行政工作。有时，他们也被委以一定的行政职务，协同民选的官员工作[27]；有时，组成临时法庭，接受行政官员对拒不履行义务的公民的控诉或公民对行政官员的违法行为的检举。但是，地方法院才是治安法官执行其主要职务的场所。

地方法院每年在县城开庭两次。在马萨诸塞州，这个法院有权迫使大多数[28]民选的官员服从[29]。

应当指出，在马萨诸塞州，地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭。

我们已经说过，县只是一个行政区划[30]。地方法院主管的工作，只是为数不多的与大部分乡镇或全体乡镇有关的，因而不能由任何一个乡镇单独处理的工作。

在涉及全县性的工作时，地方法院的工作纯属行政性的。地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工作[31]，和让被审理的官员明白处理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。

在这方面遇到的第一个困难，是如何使乡镇这个几乎是独立的政权的实体服从州的一般法律。

我们已经说过，乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款[32]。罚款按法院的判决分派给全体居民。县的司法官是执法人员，由他执行判决。因此，在美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这样，行政当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可抗拒的权力，而使权限更大了。

这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。一般说来，要求于乡镇的事情，都是清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写出原则，而不列出细节[33]。但是，不仅在使乡镇服从时，而且在使乡镇官员服从时，都会遇到困难。

一个公职人员可能做出的应受斥责的行为，可以归纳下列几种：

他在履行法定的义务时不热心和不卖力气；

他可能没有履行法定的义务；

最后，他可能做出法律禁止的事情。

法院只追究官员的后两种失职行为，但要以确凿可查的事实作为审理的依据。

乡镇的行政委员在乡镇进行选举的时候，也会忽略法律规定的手续。这时，他可能被罚款[34]。

但是，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心和不卖力时，完全不受法律处分。

虽然地方法院被授予行政权，但在这时它也无力迫使这些官员完全服从。只有害怕免职的心理可能阻止这样的轻微犯罪，但地方法院没有使乡镇政权害怕的手段，它不能罢免非它任命的官员。

而且，为了查处玩忽职守和消极混泡的官员，还必须对下属的官员进行经常监督。但是，地方法院每年只开庭两次，不负监督的责任，只审理被检举的应予斥责的违法事件。

只有断然罢免公职人员的措施，才是迫使他们切实而积极地服从的唯一保证，而用一般的司法措施是无法办到的。

在法国，我们从行政等级制度中看到了这种保证；而在美国，则可从选举制度中找到。

现在，我对前面所说的做如下的简要总结：

新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪时，普通法院可以随时传讯他们；

他们犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭有权处分他们，而如果情节严重或事关紧要，则法官应做出其作为一个法官应做的处理[35]。

最后，在同一公职人员犯了难以断定的罪行之一，而上述的法庭又无法确定其是否有罪时，可在当年交由一个不准上诉的法庭去审理。这个法庭可以立即剥夺他的权力，收回他的任命书而罢他的官。

这个制度本身确有很大好处，但执行起来也有实际困难，这一点也是必须指出的。

我已经说过，他们称为地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只在受理案件之后，才能有这种权限。这个制度的弱点也正在于此。

新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官[36]，而且我们也应当看到，只设置一名检察官对他们也有难处。如果只在县城设置一名检察官，而在乡镇没有他的助理，他能比地方法院的成员更熟悉全县的情况吗？而如果在每个乡镇都为他设置助理，那又会把行政和司法大权都集中于他一人之手。而且，法律是习惯的产物，英国的立法也从来没有类似的规定。

因此，象分设其他一切行政职务一样，美国人也把侦讯权与起诉权分开。

大陪审团的成员必须依法将本县可能发生的各类犯罪行为通知给他们所服务的法院[37]。一些重大的渎职罪，由相应的高级检察机关起诉[38]。对违法者的处分，经常是由财务官员执行，即负责收纳被处的罚款。因此，乡镇司库查出违法事件时，大部分可由他自己直接起诉。

但是，美国的立法特别重视个人的权益[39]。这也是我们在研究美国的法律时经常见到的主要原则。

美国的立法者认为，不能过于相信人的忠诚，但他们断定人是有理智的。因此，为了法律的顺利执行，他们总是重视私人权益。

但也不难想见，如果所定的法律条款无论对全社会如何有利，而个人却得不到任何实惠，那谁也不愿意去做原告。因此，通过一种默契，就不去动用法律了。

美国人的制度使他们走上了这样的极端。在这种情况下，美国人便不得不鼓励检举，使检举人根据某些条件分得一部分罚款[40]。

这是一种以败坏风尚为代价来保证法律执行的有害办法。

当然，县的行政官员之上的官员就没有行政权，而只有统治权了。