第三节　英格兰的政治制度

任何一个国家都拥有以下三种权力：（一）立法权；（二）与国际法事项相关的行政权；（三）与民事法律事项相关的行政权。

以第一种权力为依据，国君或执政官们设立临时性的或永久性的法律，同时修订或废除先前制定的法律。以第二种权力为依据，他们与其他国家缔结和约或者向他们宣战，派遣使节或接受使节，维持公共安全，抵抗外国侵略。以第三种权力为依据，他们惩处犯罪行为或裁断私人与私人之间的纠纷。我们把第二种权力省称作国家的行政权，而将最后一种权力称作司法权力。

政治自由对于一个公民而言，指的是一种平和而安定的心理状态。这种平和而安定的心理状态是从下面这种情形中产生的，即每个人都认为他本人是安全的。只有当建立了一种政府，并且在它统治下的一个公民不会因为另外一个公民而恐惧的时候，人们才能享有这种自由。

当同一个人或同一个机关的手里同时掌握有立法权和行政权的时候，自由便消失得无影无踪了。这是因为人们担心这位君主或这个议会所制定的法律会相当残暴，并且会残暴地施行这些法令。

如果司法权和立法权及行政权没有分离开来，自由也会消失得一干二净。倘若司法权与立法权混而为一了，那么因为法官本人便是立法者，当面临公民的生命和自由时，他们便会采取蛮横独断的手段。倘若司法权与行政权混同在一起了，法官便会拥有与压迫者相似的权力。

当这三种权力即法律制定权、公共决议执行权、私人犯罪或纠纷裁判权，为同一个人或者同一个机关（它由权豪势要、贵族或平民百姓组成）所掌握和行使时，那么一切都将走向灭亡。

在欧洲，大多数王国的政体都具有宽和的特征，这是因为国王享有前两种权力而把第三种权力交给他的臣子们去行使。在土耳其，苏丹一人身上集中了这三种权力，故而令人恐怖的残暴统治笼罩着一切。

在意大利的各共和国里，自由比我们君主国还要少，这是因为三种权力合并在了一起的缘故。所以，这些国家的政府也需要像土耳其那样，采用残暴的手段，这样才能达到自我保护的目的。他们设立了国家检察官以及告密者可以随时投进告密文书的狮子口，这便是很好的证明。

让我们看一看，在这些共和国里，公民们的境况如何？同一个机构，它既是法律的制定者，同时又是法律的执行者，它可以用它的“一般的意志”为借口恣意统治整个国家，同时，它还可以凭借它所谓的“个别意志”去毁灭任何一个公民，因为它还拥有司法权。

在那里，所有权力都混合在了一起。虽然从外观上看来，专制君主并不存在，但是无论何时何地，人们都能感受到君主专制的存在。

因此，当一个君主企图实行专制时，他首先要做的便是把各种权力独揽在手。在欧洲，一些国君就把国家的一切重要职位全都包揽在自己的手里。

意大利共和国是纯粹的世袭贵族政治，它与亚洲的专制主义并非完全相同。对于这一点，我的看法是相当肯定的。在这些共和国里，因为官员数量庞大，所以有的时候政治便显得比较宽和。对于一些计划，贵族们也并非总是持相同的意见，而且，由于设置有各种机关，所以在那里宽和与严峻可以相互调和。因此，在威尼斯，大议会享有立法权，常务会享有行政权，四十人会享有司法权。但是，这也存在着一些缺点，即这些机关各不相同，但是它的官吏却来自同一阶层，这就与一个单一的权力没有什么差异了。

司法权不应该让永久性的元老院掌握，而应该从人民阶层中挑选出一些人来，在每一年度的一定时间内，让他们按照法律所规定的形式来行使；他们还可以组成一个法院，至于存在的时间长短如何要视需要而确定。

这样，因为它不再为某一特定的阶层或某一专门的职业所独占，所以原本人人都惧怕的司法权似乎就看不见、不存在了。法官也不经常在人们眼前晃来晃去，人们所惧怕的再也不是官吏，而是官职了。

即使是在指控重罪的情况下，也应当允许罪犯以法律为依据选择法官；或者至少满足他要求一些法官回避的意愿，这样，余下的法官便好像全都是他亲自挑选出来的一样。

至于其他两种权力，赋予一些官吏或一些永久性的机构倒也无妨，因为单个私人并不是这两者施行的对象；其中一种权力仅仅是国家的一般意志，而另一种权力仅仅是执行这种意志而已。

然而，虽然法院不应当固定，为了让裁判成为法律条款的准确解释，判例却应当固定。如果裁判与法官的私人意见画上了等号，那么在社会生活中，对于自己所应承担的义务，人们将会感到茫然、无所适从。

法官与被告人还应当处在对等的地位，换言之，法官与被告人应该是同辈。这样，被告人才不会认为自己落到了有使用残暴手段倾向、会对自己施以凶残手段的人们手里。

如果在立法机关的许可下，行政机关有权让那些能够为自身的良善行为提供证明的公民身陷囹圄的话，自由便不复存在了。但是，设若他们违反法律、身犯重罪，必须要立即加以逮捕并追究其刑事责任时，则是另外一种情况。在这时候，他们仍然享有真正的自由，因为能够支配他们的唯有法律力量。

但是，倘若立法机关认为，由于存在着对国家有害的阴谋或里通外国的事件，国家已濒临于危险的境地，在短暂的、一定限度的时期内，它可以授权行政机关，对有犯罪嫌疑的公民施以逮捕。在一定时间内，这些人丧失了自由，但这样做的目的在于永远保持他们的自由。

对于拉栖代孟民选长官的暴虐统治，及同样具有专制特征的威尼斯国家审判官的缺陷而言，这是唯一合理的补救措施。

在一个自由的国度里，立法权应该为人民集体所享有，这是因为每一个人都被看作是具有独立精神的个体，应该由他们自己来统治自己。然而，在一个较大的国家里，这是不可能的事，即使在小国里也存在着诸多不方便，所以，人民自己所不能做的事情，就得通过他们的代表来完成。

相对于其他城市的需求而言，人们对自己的城市的需求了解得更透彻；相对于其他同胞的才能而言，人们对自己邻居的才能更易于作出正确的判断。所以，立法机关的成员应当由每一个主要城市的居民们从自己的城市中挑选出一名代表，而不应当广泛地从全国人民中选举产生。

代表们有能力讨论事情，这是他们的最大好处。民主政治的一项重大困难便在于人民是全然不适宜于讨论事情的。

在每一件具体的事情上，已经接受了选民的一般指示的代表没有必要再接受他们的特别指示，德意志的议会便正是这样做的。凡事都向选民请示，这固然有助于使代表们的发言更多地反映出国家的意愿，但是，这将导致无休无止的拖延；同时还会让每一个代表都成为别的代表的主人，而且当形势异常危险时，某一个人的任性将成为全国力量的阻碍。

悉尼先生有一句十分精彩的名言，他说，如果议员们是一个代表人民的团体，比如在荷兰的情形，那么他们应当对选民负责；如果议员们是城市的代表，比如在英国的情形，那么便是另外一回事。

在选举代表时，各个地区的公民都应当有投票权。但那些社会地位相当卑贱，在人们看来没有独立意志的人则不在此列。

古时候，许多共和国都存在着一项相当重大的弊端，即人民享有通过具有积极作用的、在某种范围内需要予以施行的决议的权利。对人民来说，这是他们完全不能够胜任的事情。在参与政府工作这一点上，他们所能够做的仅仅是选举代表而已，相对于他们的能力而言，这是相当适合的。这是因为虽然能够准确地了解他人具备多少才能的人并不太多，但是，对于自己所挑选的人是不是比其他的人更为通晓事理，每一个人大概都能够做出较为准确的判断。

选举出代表机关的目的并不在于通过积极性的决议，因为它是做不好这一件事的。选举代表机关的目的在于制定法律或者对自己所制定的法律的执行情况实施监督。这才是它所能够做得很好的事情，而且，除了它以外，其他人都不能够做得很好。

在一个国家里，始终有一些人的出身、财产或者荣誉相当突出，不过，若将他们和平头百姓夹杂在一起，并且和其他人一样，他的投票权也只有一个，那么对他们而言，公共的自由与奴役将没有什么差别；而且，由于大多数决议都将是和他们相对立的，对保卫这种自由他们将不会抱有任何兴趣。所以，他们在国家中所享有的其他利益达到了何种程度，他们参与立法的权利也应当达到那种程度，二者应当保持正比例关系。如果像平民有权制止贵族的侵犯那样，也将贵族结合为一个有权制止平民的侵犯的团体，这一点还是能够做到的。

因此，无论是贵族团体还是通过选举产生的代表平民的团体，都应当同时拥有立法权。这两种团体应当有各自的议会、各自的思考、各自的观点以及各自的利益。

以上三种权力中，在某种意义上，司法权可以说是不存在的。剩下的便只有两项权力了。为了让这两种权力趋向于宽和，需要在它们之间加上一种起调节作用的权力。在产生这种效果这一方面，由贵族组成的那一部分立法团体是极其适合的。

贵族团体应当具有世袭性。这首先是因为从性质上看，它本来便如此。其次是因为对于保持自己的特权，它有强烈的愿望。对这些特权本身，人们是怀有憎恶之情的。如果是在一个自由的国度里，它一定是随时都处在危险的包围之中的。

不过，作为世袭的权利，它很容易被用作谋求私利的手段而把平民的利益抛弃在脑后。所以在人们最想损毁这种权力的事件上，譬如有关银钱征收的法案之类，在立法方面，这项世袭权利应该只有反对权，而不应该有创制权。

在这里，所谓创制权，指的是自己制定法律或者对他人制定的法律进行修改的权利。所谓反对权，指的是否决他人所作的决议的权利。在罗马，这是护民官的权力。虽然享有否决权的人或许也会享有批准权，但是，这种情况下的批准，不过是他放弃了否决权的行使而已，它是否决权的引申和发展。

因为政府这一部门几乎随时都需要迅速的行动，所以行政权应当掌握在国君手里，与由几个人管理相比，由一个人管理的好处更多。反过来，属于立法权方面的事，比起由一个人处理来，由许多人处理的好处则更多。

如果没有国君，而让那些由立法机关产生的人掌握行政权的话，自由便会消失得无影无踪。因为这两种权力将会混杂在一起，有的情况下，这两种权力将同时为这同一批人所掌握，而且无论在什么情况下，他们都能够同时掌握两种权力。

倘若立法机关长时间不召开集会，自由也将丧失。这是因为下面两种情况中必将有一种会发生。一种情况是，立法机关不再通过新的决议，国家因此而陷入无政府的状态；另一种情况是，行政机关取代立法机关而做出新的决议，但行政权将发展向专制。

立法机关也没有必要频繁地集会。一方面这将给代表造成不方便，另一方面将耗费行政长官的时间和精力。行政长官将对行政弃而不顾，为如何保住它的特权和它所具有的行政权力而殚精竭虑。

除此而外，如果立法机关的集会过于频繁，那么我们所能够做的，仅仅是用新的议员填补因议员死亡而产生的空缺而已。在这种境况之下，如果腐败现象在立法机关中滋生蔓延的话，那么一切都将无法挽回了。如果允许对立法机关进行改选，那么对本届立法机关心存非议人，便可以对下一届机关寄以厚望。反之，如果一个立法机关永远是一成不变的，那么当人民发现它滋生了腐化现象时，对它所制定的法律，便不会再抱有任何希望。这时候，人们或许会怒不可遏，或许会对它采取熟视无睹的态度。

集会不应该由立法机关自行召开。因为只有在开了会之后，一个团体才能被认为是具有意志的；而且，倘若它的成员并非全都出席会议，便可分为两个部分：一部分参加了会议，另一部分没有参加会议，那么，哪一部分才是真正的立法机关这一问题便会让人感到迷惑不解。另外，倘若立法机关自己有权宣布会议结束的话，它便有可能永远不结束会议。这是一件相当危险的事，尤其是当它试图对行政权实施侵犯的时候。此外，从时间方面来看，立法机关的集会有的适宜，有的不适宜。所以会议在何时召开，期限为多长，这些问题应当由行政权根据自己所了解的情况规定。

如果对立法机关的越权行为，行政机关没有制止的权力，那么立法机关将走向专制。因为凡是它所能想到的权力，全都会被它授予自己，这将使其他两种权力走向灭亡。

但是，对于行政权，立法权不应该有相应的制约的权力。因为从本质上说，行政权是有范围的，故而没有必要再把什么限制强加到它上面；而且，行政权的使用对象几乎总是那些需要作出迅速处理的事情。在罗马，护民官的一些权利是不恰当的，他们既可以制约立法，更可以对行政实行牵制，其结果是产生了严重的弊端。

不过，在一个自由的国家中，虽然立法权不应当对行政权进行制约，但是对于它所制定的法律的实施情况，它却有权力而且应该有权力进行审查。与克里特和拉栖代孟相比，英格兰政府的优越之处便在于此。对于自己的施政情况，克里特的国家评议员们和拉栖代孟的民选长官们都可以不作报告。

然而，无论是何种审查，对于行政者本身以及行政者的行为，立法机关是不应该有审查的权力的。行政者本身应该是神圣的、不可侵犯的，因为对于国家防止立法机关走向专制来说，行政者的这种神圣和不可侵犯是十分必要的，一旦行政者被控告或被审讯，自由便不存在了。

如果上述情况不幸成为事实，那么国家便不再是一个君主国，而是一个丧失了自由的共和国了。但是如果没有不良的辅佐人员的话，执政者的施政中是不会出现腐败的。虽然作为“人”来说，这些不良的辅佐人员是受法律保护的，但是身为臣宰的他们，对法律却抱有憎恨态度。这种不良的臣宰理应受到追究和法办。与尼禄的政府相比，英格兰政府的优越之处便在于此。尼禄的法律是不允许传审民政官的，——即使在他们解甲归田以后也不允许，人民所遭受的冤屈永远都没有昭雪的希望。

虽然一般地说，司法权与立法权的任何部分相结合都是不应当的，但是以受审人的私人利益为根据，有三种情形可以例外。

权豪势要很容易遭到人们的妒忌，如果让平民来审判他们，那么他们的处境将会很危险，以至于连一个自由国家中最卑微的公民都能享有的受同等级的人裁判的特权，他也无法享有。所以，不应该将贵族传唤到国家的普通法院去接受审理，而应当将他传唤到由贵族所组成的那一部分立法机关去接受审理。

有时候，法律既是明智又是盲目的，所以在有的场合，它变得过于严厉。这种情形时时会出现。但是，我们知道，法官仅仅是国家法律的代言人而已，不过是一些不能灵活变通的人而已。无论是对于法律威力的还是对于法律的严峻，它都不能有所缓和。所以，刚才我们提及的贵族院，即立法机关中由贵族组成的那一部分，这个法庭在审判贵族的时候是相当必要的；在缓和法律威力的时候，这个法庭也是十分必要的，即它拥有至高无上的权力，为了维护法律的利益而判处轻的刑罚，法律的严峻将得到缓和。

有时候，又会出现另外一种情况，即在执行公务时，某个公民侵犯了人民的权利，而这种罪行是普通法官所不能够或不愿意惩处的。但是，立法权一般是不能审判案件的，尤其是这种案件具有特殊性，它所代表的人民恰好是利害双方的一方面，它更不能审理了。因此它只能做原告。但是，它应该向谁提出控诉呢？它是不是应该委屈地向法院提起控诉呢？——与它相比，法院是低级的机关，而且和它一样，法院也是由人民组成的，并且还将受它这样一个势力庞大的原告的支使。不行，它不能向法院提起控诉，为了人民的尊严和被告的人身安全有所保障，众议院即立法机关中代表平民的部分，应当向贵族院即立法机关中代表贵族的部分提起控诉，后者和前者既没有相同的利益，又没有相同的欲望。

这是英格兰比古时候大多数共和国更优越的地方；在后面这些国家里，人民既是法官又是控告者，其弊病正在于此。

正如上文所说的那样，行政参与立法应当通过行使自己的“反对权”来进行，否则，它的特权便会丧失殆尽。但是，如果立法参与行政，行政的权力同样也会失去。

如果国王借助于“裁定权”来参与立法，自由就会消亡。不过，为了保护自己，他又必须要参与立法，所以他参与立法，应当通过“反对权”来进行。

罗马政体之所以会产生变更，其原因便在于享有一部分行政权元老院和享有另一部分行政权的官员，都不享有人民所享有的“反对权”。

英格兰的基本政治制度就是这样的：立法机关的组成有两部分，借助于相互之间的反对权，它们可以实现对对方的制约；两者都受到行政权的钳制；行政权又受到立法权的钳制。

这三种权力原本应当构成一种静止不动的状态。但是，它们却受到事物的必然运动的驱使，故而他们便不得不相互协调，一起向前发展。

行政权参与立法，只能借助于行使“反对权”，至于有关立法事项的辩论，它是不能参加的。它甚至用不着提出自己的议案，因为既然自己总是有权否决议案，那么对于自己不愿意的人提出的议案，它是可以不批准的。

在古代的一些共和国里，国家大事由人民集体讨论决定，行政长官和人民一起提出议案、展开辩论，那是很自然的事，否则，决议将不知会混乱到何种程度。

如果行政长官有权决定国家的税收，而这种权力不仅仅是表示同意而已，那么自由便将消亡。这是因为在立法最重要、最关键的问题上，这样的行政权力成为具有立法性质的权力了。

如果对国家的税收，立法权不是逐年作出决议，而是一次便作出具有永久性的决议，那么立法权的自由便将有消失的危险。这是因为如果这样的话，行政权将不再对立法权产生依赖性了；另外，既然这种永久性的权利已为行政权力所取得，那么对于行政权来说，这种权利究竟是它与生俱来便具有的，还是他人授予的，便是无足重轻的事了。对于把统率海陆军兵力的权力，交付给行政这一问题，如果立法权不是逐年做出决议，而是一次便作出永久性的决议，其结果也是这样。

为了避免行政权方面出现压迫行为，托付给行政权的应当是由老百姓所组成并具有老百姓精神的军队，马利乌斯以前的罗马便是这样的。只有两种方法能够做到这一点：其一，为了在行为上对其他公民负责，在军队中服役的人要有一定的财产作保证，另外，正像罗马所规定的那样，服役的期限应当为一年；其二，当常备军的士兵是由本国最卑微的人充任时，立法权应当有权随时命令军队解散，军队不能单独设立营幕、营房和壁垒，士兵应当和人民混杂居住。

军队一旦建立，就不应当直接接受立法机关的指挥，而应当接受行政的指挥。事物的性质决定了要如此行事，因为军队的事务是行动多而议论少。

人们的思想大都具有以下特点：重视勇猛而轻视胆怯，重视活泼而轻视矜持；重视武功而轻视谋略。军队总是敬重军官而蔑视元老院的，对立法机关的命令，他们也毫不重视，因为在他们眼里，立法机关里那些人不过是一些懦夫而已，根本没有指挥他们的资格。所以如果军队完全依附于立法机关的话，那么政府将马上变成军事性的政府。如果没有变成军事性的政府，那也必定是因为存在着某些特别的因素。要么是因为军队的力量时常都处于分散状态；要么是因为军队被分成许多属于不同省份的军队，要么是因为各重要城市地形险峻，防守方便，没有必要驻军。

与威尼斯相比，荷兰更为安全；叛军有可能被淹死，也有可能被饿死。因为被叛军攻占的城市根本就不能为叛军提供足够的给养，因此叛军的生活将十分艰难。

当立法机关对军队有节制作用时，即使由于某些特殊因素的存在，政府没有演变为军事性质的政府，也难免会遭遇到其他困境，不是政府被军队毁灭，便是军队被政府削弱。

如果军队被政府削弱了，造成这种结果的必定是一种不可避免的原因。换句话说，是政府自身的缺陷导致了这种状况。

塔西陀有一部伟大的著作《日耳曼人的风俗》，读一读它，就会发现，在日耳曼人那里，英国人吸收了他们有关政治制度的理念。在森林中，他们发现了这种优良的制度。

人世间的万事万物都有终结的时候，有朝一日我们所讨论的这个国家也会丧失自由，也会陷入万劫不复的死亡之地。罗马、拉栖代孟、迦太基都已灭亡了，都已烟消云散了。当立法权的腐败程度超过了行政权时，那个国家离消亡便不远了。

现在的英国人是否享有这种自由，这不是我所要探究的事。对于我来说，只要说明他们的法律已经将这种自由确立了起来，这就够了，我用不着继续追究下去。

对其他政体我丝毫没有贬损的意味，我也并不想说那些只享有中度自由的人们应当因为这种极度的政治自由而感到郁闷。我怎么可以这样说呢？在我看来，即使是极为高尚的理智，倘若超过了一定限度，也并不总是值得追求的。对于人类来说，适当常常要比极端更为合适。

《太洋国》一书中，对“一个国家政治制度有可能达到的自由的最高程度”这一问题，哈林顿也曾做过探讨。不过，我们这样说也无妨：他去寻找自由，只是因为错误地理解了自由的真正面目；虽然他的眼前便是拜占庭的海岸，他却建造起了自己的卡尔西敦。