由于外部性问题的存在，市场机制不能达到社会资源的优化配置，也就是说，市场机制对外部性问题无能为力。既然市场机制本身不能自动实现帕累托效率，就需要采取某种方法对市场机制的运行过程加以管制。

政府管制的目标是尽量消除负外部性导致的效率损失，而效率损失的大小又取决于负外部性的多少，进而取决于产生负外部性的行为水平的高低，因此，要实现政府管制的目标，不管采取什么管制手段，一个基本的着眼点必然是降低产生负外部性的行为水平或负外部性。要达到这个目的可以设计不同的管制手段，直接的或间接的。

直接的管制手段可以理解为政府直接规定被管制者的行为或施放负外部性的水平。在这方面采取的手段有制定标准、公布禁令、发放许可证等。间接的管制手段是通过一定的政策工具间接地引导被管制者朝政府预先达成的目标迈进。间接的管制手段是政府借助市场的力量，如征税、收费、押金返还制度等。