（1）法律的构架。几经反复，将循环经济法草案框架作了如下设计。第一章是总则，即对事关发展循环经济全局的、重大的、原则性的事项进行规定。包括立法目的、循环经济的定义，法律适用范围、基本方针、原则、管理体制、宣传教育、发展示范、公众参与等。第二章是基本管理制度，主要规定发展循环经济的基本法律制度，如规划制度、总量控制制度、评价考核制度，以生产者为主的责任延伸制度、重点企业管理制度、统计制度等。第三章是减量化，主要规定了产业政策、对设计的要求、工业节水、工业节油、开采矿产资源的要求、对建筑的要求、农业循环经济、公共机构节约、城市生活节约、服务性行业节约和一次性消费品的控制等。第四章是再利用和资源化，主要规定了区域循环经济、工业废物综合利用、工业循环用水、余热余压综合利用，建筑废物综合利用、废物回收、资源管理、再制造、生活垃圾资源化等。考虑到减量化、再利用的资源化既发生在生产过程，又体现在流通、消费过程，故将第三、第四章各分为两节，第一节规范生产过程中的减量化、再利用、资源化，第二节规范流通、消费过程中的减量化、再利用、资源化。第五章是激励措施，第六章是法律责任，第七章是附则。

（2）有关问题的探索。有的同志认为，循环经济是一种发展模式，应当在法律中将活动改为模式。从法理上说，法律所规范的，只能是主体所从事的行为、活动，而不能是一种经济发展模式。

草案关于循环经济概念的确定，既与国际上的“3R”原则相吻合，又有全国人大批准的“十一五”规划关于循环经济的表述作为依据，又和实践中的做法相一致，因此受到专家和实践者的一致赞同。

对于减量化与再利用、资源化之间的关系，有人认为既然制定《循环经济法》，就要以废物循环利用即再利用、资源化为重点，以提高物质循环利用率为核心。在实践中我们看到，在开展废物再利用、资源化的过程中也要耗费资源，也要产生一定的环境污染。如果不计成本，不考虑代价，其结果可能是废物被循环利用了，但消耗了更多的其他资源，并产生二次污染，在经济效益与环境保护两个方面都得不偿失，违背了废物再利用，资源化的初衷。

在减量化与再利用、资源化的关系问题上，我们既要吸收发达国家的经验，更要考虑我国的基本国情。日本、德国等发达国家因处于后工业化时代，资源利用效率已经很高，前端减量化的潜力相对较小，这些国家发展循环经济侧重于资源的再生利用（日本称之为静脉产业）。而我国正处于工业化高速发展阶段，能耗、物耗普通较高，前端减量化的潜力很大，当前应当特别强调减量化。因此，草案规定：发展循环经济应当在技术可行、经济合理和环境友好的前提下，按照减量化优先的原则实施。

（3）主要管理制度。提请审议的草案建立的主要管理制度包括：一是循环经济规划制度。草案第十二条从两方面对循环经济规划制度进行了规定，首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，应当明确发展循环经济的目标和要求；其次要求有关政府专门制定循环经济发展规划，并规定了编制规划的程序，明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。二是抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。草案第十三条规定：县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府制定的本行政区域主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，推出循环经济发展，并要求建设项目应当符合本行政区域的总量控制指标。发展循环经济实施减量化，应首先在源头上建立一种总量控制的“倒逼”机制，即以资源和环境的容量为限度，迫使企业在节能减排降污上下工夫，草案创设了抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。三是循环经济评价考核制度。草案第十四条规定：国务院经济综合宏观调控部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立循环经济评价指标体系。上级人民政府据以对下级政府定期进行考核，并将考核结果作为评价地方人民政府行政领导政绩的重要依据。国务院和县级以上政府向同级人民代表大会报告政府工作时，应当同时报告循环经济发展工作。建立循环经济评价考核制度，有助于解决过去以GDP（国内生产总值）指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端，也有助于解决当前对循环经济发展状况评价标准不一等问题。循环经济指标体系既是考核政府发展循环经济绩效的重要依据，又是政府为企业提供资金倾斜、技术支持、税收优惠的主要参考，需要以准确的统计核算制度为前提。《循环经济法》应当对循环经济标准和考核体系的制定主体、基本准则和法律效力等进行规定，并将之贯穿于其他法律制度的运行过程中。循环经济评价考核体系应当包括资源生产率、循环利用率、最终填埋量等具体指标。四是以生产者为主的责任延伸制度。草案第十五条区分不同情况，对生产者等主体生产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。

在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任，也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应的对其设计也提出了更高的要求。这种生产者责任延伸制度在一些国家立法中得到了确立，并经实践证明具有积极意义。五是对高耗能、高耗水企业的管理。草案第十六条规定：国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。六是产业政策的规范和引导。草案第十八条规定：国家产业政策应当符合发展循环经济的要求；国务院经济综合宏观调控部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据，对淘汰落后技术，工艺、设备、产品和指导市场准入也有重要作用。草案的这个规定强化了国家产业政策对循环经济的支持。七是激励措施。草案专设第五章对激励政策做了比较具体的规定，主要包括：建立循环经济发展专项资金（第四十三条）；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持（第四十四条）；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠（第四十五条），对有关循环经济项目实行投资倾斜（第四十六条）；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施（第四十七条）。促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。八是法律责任制度。草案专设法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定了相应的罚则。这是《循环经济法》“具有硬约束”的根源^[48]。