生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本，发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护或破坏和建设相关多方之间利益关系的环境经济政策，促进该区域经济、环境和社会的协调发展。生态补偿政策不仅是环境与经济的需要，更是政治与战略的需要，具有经济激励与制约作用的一种制度。

生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，是20世纪50年代以来开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域，其核心内容是生态保护外部成本内部化。在我国，生态补偿的含义要更加广泛，其政策含义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。

具体而言，生态补偿可以分3个层次：生态环境的外部性内部化手段，特别是资源开发的生态环境成本内部化；一种促进生态环境保护的经济手段，建立有利于生态保护的财政和税费制度，促进地方开展生态保护；一种区域协调发展的制度，依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制，提高生态环境保护的积极性和保护效率，促进区域的协调发展。

所有地区和所有人的发展权利应该都是平等的。假如一个地区的生态环境对整个区域或流域有重大关联影响，一旦被破坏，将会损害其他地区的利益，无疑这个区域将被限制或禁止开发。但不能因此剥夺这个地区的发展权利，更不能让他们独自承担环境的代价。因此就需要有关方面对放弃发展机会的该区域予以经济补偿，如对核心生态区域给予保护性投入，实施补偿政策，同时还要对受益地区推行使用者付费与破坏性赔偿制度，谁也不能随意无偿享受环境资源，所有受益者都应共同分担环境成本。发达国家大都采用了生态补偿政策，成效显著。

在我国现行的几类政策初具生态补偿萌芽，第一类在政策设计上明确含有生态补偿的性质，如生态公益林补偿金政策和退耕还林还草工程，天然林保护工程，退牧还草工程，水土保持收费政策，“三江源”生态保护工程等。这些政策取得了相当成效，但是有的经济补偿标准明显偏低，如生态公益林到目前为止还只是“补助”而未达到“补偿”的标准，退牧还草的补助也偏低。第二类可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用好。如矿山资源补偿费政策。第三点看似属资源补偿性的，实际上会产生生态补偿效果，如耕地占用补偿政策。第四点是政策设计上没有生态补偿性质，但实际上发挥了一定作用，今后将发挥很大作用，如财政转移支付政策、扶贫政策、西部大开发政策、生态工程建设政策。其中如财政转移支付实际上是生态补偿的一种表现形式。有专家认为，生态补偿在经济学上很难严格定义，通常只能被称作环境财政转移支付政策。

总体上看，我国现行补偿政策具有明显的部门色彩，没有形成统一的政策框架和实施规划。很多良好的政策设计，都被陷入分割体制中的部门利益“进一步协调”之中。今后生态补偿政策的构建，应首先集中在水源地保护方面，包括污染防治和水源涵养林森林植被保护、净化水质两方面选择典型流域开展饮用水水源地保护补偿，流域跨界污染控制补偿、跨流域及流域上下游水资源优化利用补偿，流域生态环境效益共建共享等试点，为建立宏观有效的生态补偿政策创造条件。

发达地区对不发达地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、“两高产业”环保产业受益方向受损方以财政转移支付手段为主的生态补偿政策，一旦研究成功实施，将为丰富中国可持续发展战略，重新调整主体功能区划与产业布局，为社会主义核心价值的进一步实现，为建立全球环境公平补偿原则奠定基础。

（1）生态补偿开展试点的领域。为推动建立生态补偿机制完善环境经济政策，促进生态环境保护，对于生态补偿，国家环保总局2007年9月印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，将在四个领域开展生态补偿试点，将通过试点工作，建立重点领域生态补偿标准体系，为全面建立生态补偿机制奠定基础。

这四个领域一是自然保护区的生态补偿。要理顺和拓宽自然保护区投入渠道。提高自然保护区规范化建设水平；引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社会对自然保护区的压力；全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。

二是重要生态功能区的生态补偿。推动建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制；建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度；开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。

三是矿产资源开发的生态补偿。全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，做到“不欠新账、多还旧账”；联合有关部门科学评价矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金和矿山生态补偿基金的使用状况，研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系，建立矿产资源开发生态补偿收费制度。

四是流域水环境保护的生态补偿。各地应当确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制；加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金^[3]。

（2）政策和机制框架设想。国家应该重点构建以下三大补偿政策和机制：一是建立有利于生态的财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。在目前财政政策的框架基础上，增加对重要生态功能区、生态屏障区、生态保护良好的省（自治区、直辖市）完成国家生态环境保护目标和生态保护工作进展迅速地区的补助和奖励，形成激励机制，加大对西部地区的支持力度。对重要的生态服务功能实施国家购买，对国家级自然保护区和国家级生态公益林的经济价值进行评估，将分年度的补偿转变为分期付款，实行国家购买。

二是建立基于主体功能区的生态补偿政策。按照四大主体功能区的功能分工，制定系统的生态补偿政策，增强对限制开发区和禁止开发区的补偿功能，增加对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付，逐步使当地居民在教育、医疗、社会保障、公共管理、生态保护与建设等方面享有均等化的基本公共服务。加大对限制开发区和禁止开发区生态环境保护项目的投资力度。限制开发区和禁止开发区实施生态优先的政绩考核体系，对限制开发区，要突出生态环境保护的评价，弱化经济增长、城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护的绩效，以限制开发区为平台整合现有的生态建设项目，建立生态功能保护区建设协调机制。

三是加快探索建立流域生态补偿和污染赔偿机制。流域生态补偿是我国生态补偿最受关注的领域，也是应该优先突破的领域，有些地方已经自发开展了不同形式的生态补偿，急需国家在政策层面上予以支持和突破。流域生态补偿应该以水质和水量控制为核心，上下游地区的政府等利益相关者通过协商建立流域环境协议，明确流域不同河段水质和水量要求，同时明确达标的补偿责任与不达标的赔偿责任。国家提供相应的政策支持，有关部门需要在目前取水许可证制度的基础上，进一步建立和完善水权初始分配制度和水权交易制度；完善水环境功能区划管理制度，考核流域交界断面水质；为流域利益相关者提供磋商渠道、平台和政策依据，鼓励流域上下游自由协商达成补偿协议等。