（五）进入“环境优化增长”是历史的必然

“环境优化增长”表明了环境保护与经济增长之间由一种此消彼长的替代关系，改变为一种相互促进的互补关系，“环境”由一种被忽视、被排斥的对象转变为对经济增长起到促进、保障作用。产生这种转变的必然性有以下几个方面。

1.传统的环境与经济关系走到了尽头

（1）经济增长、工业化进程与环境。

1）环境问题的类型和恶化程度与经济增长和工业化进程密切相关。20世纪70年代出现点源污染。80年代城市河段和大气污染严重，生态环境呈现边建设边破坏、建设赶不上破坏的状态，进入20世纪90年代以后，环境污染和生态恶化呈现加剧发展的趋势，特别是1994年淮河暴发的特大污染事故和1998年长江、松花江和嫩江洪涝灾害敲响了生态环境全面恶化的警钟。20世纪90年代中期以前是“局部恶化、整体发展”，之后是“局部改善、整体恶化或恶化的势头尚未根本改变”。“局部恶化”是工业化初期的产物；“整体恶化”是全面工业化及其中期阶段的结果。“局部改善”则是环境保护努力的主要成就。

2）压缩型工业化进程带来了复合型环境问题。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国20多年来集中出现，呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。中国在20世纪末21世纪初人均GDP 1000美元时，同时遭遇产业污染、城市生活型污染（1998年城市生活污水排放量首次超过工业废水排放量）、酸雨、生态退化、全球环境问题、持久性有机污染等问题，这种复合型的环境问题又与中国的重工业结构和能源结构密切相关。结构型、复合型和压缩型的环境问题特点决定了中国环境保护的复杂性、艰巨性和长期性。

3）快速扩张的经济带来巨大的污染排放总量。从1999年进入重化工时期，中国工业废气和废水排放量以及固废产生量也进入迅速增长阶段，年均增速分别达到22%、8.5%和17%。进入20世纪90年代后，城市生活垃圾清运量也以每年9.7%的速度增长，快速扩张的经济规模产生了巨大的污染物排放总量。

4）经济发展的“二元结构”造成了环境问题的“二元化”趋势。中国工业化最先发端并壮大于城市和东部沿海地区，环境污染也首先出现并恶化于这些区域。西部地区和农村的环境污染状况在20世纪90年代以前较轻，但由于经济实力、环保能力、污染产业转移等原因，目前许多城市环境质量得到明显改善，但中西部地区、城郊和农村城镇的环境污染加剧，形成新的环境二元化趋势。环境二元化现象还普遍表现在资源开发地区内外之间，流域上下游之间，重要生态功能保护区内外之间的环境利益及其相关经济利益的不公平分配，由此提出了生态补偿问题。

（2）经济增长方式及其生态效率。总体上，中国的经济仍然是粗放式增长方式，以牺牲资源环境为代价，如果继续以这样的方式发展，我国的资源环境将难以维系，经济增长必须与资源环境相协调，必须实现历史性的转变，别无他途。

2.中国环境与社会关系的演进

从总体上看，中国的环境与社会的关系状况，大致经历了三个阶段。20世纪90年代以前，除了污染较重的局部地区和一些工业污染源附近的居民对环境问题关切外，公众总体上对环境保护的知识少、意识低、参与少。社会的主流意识是脱贫致富。

进入20世纪90年代，特别是90年代中期后，有5个方面的因素使中国的环境与社会关系发生了显著变化：

（1）环境污染形势出现整体恶化的趋势，处理处置环境污染事故进入环境伦理的重要议事日程，国家环保总局成立了重大环境污染与自然生态破坏事故应急处理工作领导小组。

（2）从“九五”开始，中国启动了大规模的区域污染综合治理计划（“33211”工程）和污染总量控制计划，实施了声势浩大的污染源达标排放“零点行动”，震动较大。

（3）环境宣传教育力度明显加大。

（4）环境信息公开制度开始建立，如20世纪90年代后期建立的通过媒体报告和预报城市空气质量制度。

（5）在20世纪80年代末实现了经济发展“三步走”战略的第一步，基本解决了温饱问题，社会民主进程明显加快，公众初步具备了关注环境的能力和兴趣。

3.中国环境与政治关系的演进

环境问题是经济问题，是社会问题、文化问题、必然也是政治问题。中国环境与政治的关系主要体现在党和政府对环境保护问题的重视程度，对环境保护与经济社会发展规律的认识程度，以及对保护环境和处理环境与经济社会发展关系的战略部署。

1972年中国政府派代表团参加了斯德哥尔库联合国人类环境会议，这也是中国重返联合国舞台之后派团参加的第一个国际多边会议。1973年，召开了第一次全国环境保护会议，启动了中国环境保护的进程。

1979年9月13日，中国施行第一部《环境保护法》（试行），并于1989年正式颁布实施。在改革开放初期的20世纪80年代，国家对加强环境保护工作进行了一系列重要战略部署。1983年底召开的第二次全国环境保护会议，首次提出保护环境是一项基本国策，并制定了“三同步、三统一”的环境保护战略方针。同期，建立了“预防为主、防治结合、综合治理”，“谁污染、谁治理”，“强化管理”的环境保护三大基本政策，在20世纪80年代发布了两个国务院的决定（1981年和1984年）。

20世纪90年代，国家在环境保护方面做出了新的重大战略部署。一是从1997年开始，中央连续9年召开“中央人口资源环境工作座谈会”，具体部署环保工作；二是发布了中国第一个有明确数量目标（如总量控制目标）的环境保护五年计划，即《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》（1996年）；三是从经济结构调整，实施积极的财政政策等宏观经济层面，减轻污染负荷（如关停“十五小”企业），加大环保投资力度；四是在削减中央机构的大背景下，1998年将原国家环保局升级为国家环保总局；五是十六大将环境保护和可持续发展能力纳入未来20年建设全面小康社会的目标之中。同时，20世纪90年代还发布了两个加强环保工作的国务院决定（1990年和1996年）。

进入新世纪，中国政府提出了科学发展观、和谐社会、和平发展道路的重要思想，将环境保护和经济社会发展纳入到一个有机的和统一的科学体系之中，把环保摆上了更加重要的战略地位。^[11]

（1）党的十六届五中全会提出用科学发展观统领经济社会发展全局，这是我国发展领域一种极为重要的意识形态。因为一旦把科学发展观确定为一种执政理念，作为执政党治理国家的根本原则和思路，那么原有的经济增长方式、人们社会生活方式等各方面都必将发生重大变化。从这个角度，这种增长阶段的变化，作为这种重大变化的一种具体体现，也必将发生。

（2）转变经济增长方式已经成为国家战略。从“九五”期间（1996～2000年）国家提出使经济增长方式由粗放型向集约型转变的任务以来，我国在转变经济增长方式方面取得了一些成绩。根据国务院发展研究中心的研究，从1980～2002年的22年间，按照不变价格计算，每万元GDP能耗标煤下降了66.8%，电耗下降了22.7%。从国际比较看，我国进步是明显的，但总体看，我国经济增长方式没有发生根本性变化。上述进步是以过去经济增长粗放程度过高为基数的，我国矿产资源总回收率为30%，比世界先进水平低20个百分点。生产、流通和消费领域普遍存在的效率低下和严重浪费是人所共知的事实。原有经济增长方式所具有的高消耗、重污染的特征仍然表现得比较突出。随着经济规模迅速扩大和资源环境上的回旋余地越来越小，转变经济增长方式的要求越来越迫切，已经成为居于前列的国家战略，国家战略是由国家意志决定的。

（3）2006年2月《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在环保领域和我国经济发展中是一件大事。在我国环境保护的发展历程中，国家在环境保护中的作用一直是一个很受重视的问题，环境保护作为一种公益性很强的事业，特别需要“国家”这个拥有特殊公共职能的主体发挥作用。

1）从“国家意愿”到“国家意志”。环境保护的国家意志，是指国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合，即国家意志由国家意愿与国家行动构成。其中国家意愿又可分为“理念”和“决心”，国家行动又可分为“承诺”和“要求”。《决定》是从“政府”这个特殊的国家权力要素角度表达了比过去更高和更强的环境保护意愿，并为中长期环保工作提供了比较完整的行动安排和政策体系。因此它是环境保护国家意志的一次新的集中反映，是一系列与环境保护有关的国家意愿转化为国家意志的载体。

进入新世纪以来，新型工业化（2002年11月）、科学发展观（2005年10月）、人与自然和谐（2006年10月）、环境友好型社会（2006年10月）等一系列与环境保护有直接和密切关系的新的国家执政理念开始在经济社会发展中逐步实施。这是新的环境保护国家意愿向国家意志转化的一个特殊时期，这些新的执政理念不仅是环保工作的直接指南，更重要的是它们是发展领域新的意识形态。所以在这个特殊时期，环境保护表现出比其他时候更强的政治属性。只有把环境保护从经济、技术、管理的层面进一步扩展和提升到政治和文化的层面，把环境保护作为一个具有多种属性的系统来设计和实施，环保工作才能在这个国家意志发生重大变迁的特殊时代有所作为。

2）环境保护需要强大的国家意志。“国家”的概念，根据其相对的对象而言有三种不同的含义^[12]。一是在国际上作为民族国家的整体代表，体现包含全体国民利益在内的整体国家利益；二是在国内相对于“地方”而言，“国家”代表中央集团利益；三是相对于公民社会而言，“国家”代表进行社会管理的政权系统的行为和利益。国家意志对环境保护的重要意义和作用也是通过这三个方面分别表现出来的。首先，在国际上，维护一个国家的正当发展权益和环境权益，因为国家主权是由各种拥有“国家暴力”（军队、警察、法院等）的国家机器，主要是政府来保障的，国家行为毫无疑问是维护国家在国际上合法权益的首要力量。其次，相对于地方而言，因为国家权力是一种中央权力，国家可以通过这种权力而基本上是强制性地来贯彻其关于环境保护的决策，虽然地方可能对中央具有合法或不合法的反作用，但地方终究是处在接受和服从的地位。当我们说地方政府应该对辖区内的环境质量负责的时候，实际上已经隐含着一个前提，即国家责无旁贷地对整个国家的环境资源具有统筹、指挥、协调的权力，当然也自然地负有保护环境的责任，所以，国家意志在全国各级环境保护行动中具有最为重要的作用。对于干部进行环保绩效考核，就是为了向地方发出新的国家意志信号。当这种考核真正能够对干部的任用产生影响特别是决定性影响的时候，地方的行为就能与环境保护的国家意志达到一致。第三，相对于社会和公民而言，国家无疑也是一种具有强大作用的力量。公民通过一定的政治程序，把环境保护的责任和权利让给“国家”，也就意味着全社会在环境利益受到国家保护的同时，也必须服从国家环保法律的约束，这是国家作用的双重性。只有国家才有立法的权力，因而环保法律在本质上是国家意志的体现。当然国家意志也不是可为所欲为的，它也受到社会意志的制约，这更说明确立正确的国家意志的重要性。

3）强化环境保护国家意志的途径。我国环境保护事业发展的历程也是环境保护国家意志不断提高的过程。从20世纪80年代国家确立“环境保护是一项基本国策”到后来实行可持续发展战略、科学发展观，可以看到一条明确的国家意志的演进轨迹，它们与国家过去30多年里在环保机构、环保法律、环保投入等方面的大量行动一起，构成了环境保护国家意志的重大发展。可以认为，到目前为止，我国的环境保护事业总体上是国家推动型的。目前，带有较大力度的《决定》能出台实施也反映了环境保护的国家意志已有很大增强。尽管如此，按照用科学发展观统领经济社会发展全局的要求，环境保护的国家意志还应该有较大的加强。我国环境问题严重，需要采取非常有力的政策来扭转局面，胡鞍钢主张“中国应该采取世界上最严厉的环境政策”。往往许多强化的环保政策难以出台或实施，如排污收费标准难以提高，偷排污染屡禁不止，环保机构执法难等，在很大程度上与国家意志不足有关，强化国家意志应从两个方面有大的推进。

第一，强化环境保护立法和司法的作用。国家意志包含行政、立法、司法等几个权力子系统的意愿和行动，《决定》很大程度上解决了行政系统的国家意志问题，但立法、司法系统如何落实科学发展观加强环境保护，并未见相应的决定。现在有许多人士也包括很多环保系统人士认为，我国已经形成了比较完整的环境保护法律、法规，现在的主要问题是执行不力，执法不严。这种看法确有道理，但可能忽视了问题的另一面，执法不严固然是突出问题，但环境保护立法也有较大问题。其中最大的问题是立法的理念并未达到科学发展观所要求的境界，譬如没有在必要的地方提出“环境优先”的方针。如果不在立法和司法领域强化环境保护的国家意志，仅在行政系统方面提升国家意志，其作用力度是不够的。

第二，增强环境保护的国家承诺。国家承诺是国家为了实现一定的环境保护目标而决定做出的努力以及与此相关的资源投入，这是国家意志的重要体现。为了增强环境保护的国家承诺，必须向国家提供充分的有利于其决策的信息，主要包括：环境的真实状况和可能的趋势；环境保护对于国家的政治意义；环境保护对于促进经济发展的贡献；国家承诺的理由；可行的国家决策方案等。国家决策往往是与广泛的社会呼声相关联的^[13]。