党的十六届五中全会提出的科学发展观统领经济社会发展全局，这是最核心也是最具有时代特点的要求，在这个指导思想下，中央提出制定“十一五”规划要坚持以人为本，创新发展模式，提高发展质量。表明用科学发展观统领经济社会发展全局的关键环节是加快转变经济增长方式。这是包括环境保护工作在内的全社会的新要求^[4]。

从环境和资源的角度看，我国以往的经济发展过程总体上具有“牺牲环境换取经济增长”（简称“环境换取增长”）的特点，即客观上损失了一部分环境质量和环境福利来获得经济增长，而且也确实取得了较快的经济增长，极大地改善了人民生活，但同时也出现了比较多和比较严重的资源环境问题。

历史地看，这样一条道路，在当时急于赶超世界发展水平，且当时环境容量还有较大余地的情况下，是有一定的客观性的。而经过较长一段时间后，这个阶段也就基本到头了。显然，“环境换取增长”的发展方式不是一种可以长期采用的发展方式。当经济发展到一定程度后这种发展方式必须有一个重大转变。向何处转变，有一种选择即反过来放弃和部分放弃经济发展来保护环境，但这不能被现实所接受。发展是我们党执政兴国的第一要务。中央的方针是“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”。一切工作（包括环境保护）都要服从这个总方针，所以这种选择即使存在也不能采用，因此我们只有另一个选择，就是从牺牲环境取得经济增长转向以保护环境优化经济增长，即环境优化增长，称之为环境与经济关系的新形态。所谓环境优化增长，就是指把环境保护作为一种手段，使之改善和促进经济增长，从而达到环境保护与经济发展双重目标。在这个阶段，环境不再是被经济增长所牺牲、排斥的因素，相反是促进和改善经济增长的因素，就是所谓的“环境保护要为科学发展保驾护航”^[5]。

环境保护在“十一五”时期面临一种新的发展机遇，从许多因素分析，这一时期环境保护和经济发展之间的关系将发生重要转变。回顾环境与经济关系所走过的历程。

1.“环境换取增长”时期

我国的工业化过程总体上具有“环境换取增长”的特点。据现行名义汇率计算，到2003年，我国GDP约占世界的4%，但重要资源消耗占世界的比重却很高。石油为7.4%，原煤为31%，钢铁为27%，氧化铝为25%，水泥为40%，我国用水总量与美国相当，但GDP仅为美国的1/8，显然“环境换取增长”的发展方式是有严重后果的。当经济发展到一定程度后，这种发展方式必须有一个重大转变。伴随着中国经济的高速增长，理论界对以牺牲资源环境换取经济增长的传统发展模式不断提出激烈的批判，而中央政府也先后在不同发展阶段提出了提高经济效益和优化经济结构、推进经济体制和经济增长方式根本转变、实施科教兴国战略和可持续发展战略、建立资源节约型和环境友好型社会等一系列政策措施，在一定程度上减缓了经济社会快速发展对资源环境的伤害，也使得生态建设和污染治理得到加强。但是，由于没有建立起科学发展水平评价体系和全面的干部政绩考核体系和问责制度，资源环境法律制度和执法手段存在缺陷，有利于资源环境保护的经济政策尚不配套，中国迄今为止在转变发展模式，改善人与自然关系方面所取得的成效依然相当有限^[6]。

2.“环境优化增长”的新阶段

科学发展观的提出，为中国在更高层次上、更广泛领域中实现资源环境保护与经济社会协调发展奠定了思想基础，帷幕已经拉开。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的发布，标志着我国的环境保护工作进入了由以牺牲环境换取经济增长为主向环境保护优化经济增长为主转变的历史新阶段。

2006年，十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》）的出台，为推动这一转变提供了载体。《规划纲要》把建设资源节约型、环境友好型社会摆在突出的战略位置，提出了明确的任务和措施，要求5年内单位国内生产总值能耗降低20%。主要污染物排放总量减少10%，体现了明确的政策导向。《规划纲要》提出，要促进区域协调发展，根据环境容量、资源禀赋和发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，制定不同的区域政策和经济发展规划，对推动环境与发展关系发生根本性转变具有重要意义。

以保护环境优化经济增长，意味着在认识人与自然关系方面，摒弃那种漠视自然规律、凌驾于自然之上的思维方式，转而采取一种在发展之初就优先考虑环境问题，在发展全过程中努力降低环境影响的全新发展模式。

在中国当前的经济社会发展状况和资源环境条件下，以保护环境优化经济增长已经成为一种必然选择。从增长效果看，以保护环境优化经济增长更符合中国自身的比较优势。从人力、资本、自然这三大经济发展资源来看，中国目前最具优势的是人力资源、最受制约的是自然资源，而经过多年的快速发展，中国已经具备了一定的资本规模。因此，中国更应充分地发挥自己的人力资源和人力资本优势，而不是滥用明显处于劣势的自然资源。从增长的过程看，以环境保护优化经济增长更有效率，资源环境利用效率的提高，可以在一定程度上促进经济效率的提高和经济结构的优化升级，从而降低发展的代价，保证真实发展水平的提高。从增长的结果看，以保护环境优化经济增长更有利于保证社会公平，可以避免损害人民大众的环境权益，有利于经济社会长期保护全面、协调、可持续的发展态势^[7]。到目前为止，环境保护对于优化和促进经济增长是做出很大贡献的。在计量经济学中分析各种因素对经济增长的贡献，最常用的方法是美国经济学家索洛提出来的“增长的核算”分析方法。该方法把经济增长的来源分为三个要素：资本积累、劳动力投入和全要素生产率提高。根据有关学者研究，过去25年中，我国经济增长中资本积累的贡献率达到63.2%，劳动力投入的贡献为10%以下，全要素生产率提高的贡献接近30%。总体来看，全要素生产率增长率保持了较高的水平。环境保护对经济增长的贡献主要是通过对全要素生产率的贡献来实现的。即环境保护的各项措施，包括立法、标准、管理、执法等，促进了资源利用效率的提高，促进了生产技术的进步，同时，环境保护也增进了资本积累。因为环境保护的要求催生了环保产业，它对整体经济增长起到了积累资本作用。虽然现在一时还难以明确回答“环境保护究竟在全要素生产率提高的过程中具体占多大比重，就像大家都认可的“健康的身体对人的事业成功贡献很大”一样难以定量，但可以肯定地说环境保护对改善经济增长方式具有正面作用。需要指出“增长的核算”分析方法，没有考虑经济增长对资源环境的损害作用。还不是“绿色核算”意义上的核算，因此其核算结果在一定程度上是被夸大的。

进入环境优化增长阶段的判断为“三个转变”提供了思想基础，这个重大的环保执政理念的调整，是基于我国环境与经济关系的转机。首先，在经济发展的早期阶段，发展经济和保护环境都需要资源，也争夺资源，难免顾此失彼，所以客观上容易走上环境换取经济增长的道路，这是当时的特殊国情所决定的。在这个阶段，环境保护是不可能与经济发展并重和同步的。其次，人们对于经济发展中的环境问题及其变化规律都有一个学习和认识过程。在这个学习过程中，把环保由次要、滞后的地位转变到并重、同步的地位，要经过一段感悟、觉醒和决策的时期，要经过对环境与经济关系规律的不断总结和深化，逐步抓住和利用二者关系的转机。在我国经济达到一定发展阶段后，不失时机地提出用科学发展观统领经济社会全局，实现“三个转变”，用强烈的国家意志和适当的政策策略来克服和转化环境与经济的矛盾，说明我们对于环境保护的客观规律的认识正在不断提高，可以说环境保护已成为优化经济发展的一个有力因素。这个判断为“三个转变”的指导环境保护工作总原则的提出提供了思想基础。

如何实现环境优化增长。一是从环境保护方面对经济发展提出基础性要求。环境是发展的基础，决定发展的方式和模式、决定发展的速度和强度。要对4类主体功能区制定不同的区域政策，各地区、各部门、各行业要根据环境容量和资源承载力，按照污染排放总量控制计划，确定建设项目，设计经济政策，切实提高经济发展质量。在一些特殊的地区，要实行环境优先。二是把环境准则作为经济活动的准入条件，要充分发挥环境影响评价的作用。三是用环保政策法规改变经济行为动机，把产品消费后的处置责任前移到生产者，从而激励生产者按照环境友好的理念进行产品设计，优化生产过程，引导企业走清洁生产和循环经济之路^[8]。