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党的十六届五中全会提出建设资源节约型的环境友好型社会，这是“十一五”乃至更长时期国家发展的一项重大战略任务。

1.环境友好型社会的法律性质

建设和谐社会是党中央、国务院对我国经济和社会发展的一个总的要求，人与自然和谐是建设和谐社会的一个重要方面，因此，环境友好型社会的建设目标就成了环境保护界共同关注的问题。从环境法的角度来看，环境友好型是一个判断标准。作为一个准则，其判断标准一般的观点认为所谓环境友好型，就是各种活动要以环境承载力为准则，以绿色科技为动力，创导环境文化和生态文明，采取各种措施保护或者维护生态环境。环境友好型至少可分为三种状态：最高状态，改善和提升环境质量和状况；一般状况，维护生态环境质量基本不变，最低状态，生态环境受到轻微影响，控制在可以承受的承载能力范围之内，可以进行修复。环境友好型活动包括个人、组织、区域和全社会三个层次。其中，在全社会共同参与下构建环境友好型社会，是促进环境友好型行为的最高目标。要实现这个目标，除了要求人们采取节约和合理利用资源，少排污或者不排污、不破坏生态的生产和生活方式之外，还要求大力发展循环经济，转变经济增长方式，发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、环境与经济“双赢”的环境友好型社会。

环境友好型就是全社会都采取环境友好型生产方式、生活方式、消费方式，建立人与环境良性互动的关系，它体现了社会发展的价值目标。因此，虽然环境友好型属于判断准则范畴，但在环境法学上，建设环境友好型社会却属于环境法的目的范畴，这个目标是抽象的，需要借助许多具体的法律制度来共同协调实现。

2.现行环境立法在建设环境友好型社会方面存在缺陷

（1）从立法体系看，我国的法律体系还是比较完备的，为我国环境友好型社会的建设打下了基础，但是这个体系还存在以下问题：

1）《环境保护法》缺乏在该领域中“母法”的地位。现行《环境保护法》由全国人大常委会通过，它没有规定其他的环境保护法律不准违背该法的宗旨的规定。因此，它与同样由全国人大常委会通过的各专门环境保护法律在效力方面是平等的，不存在谁隶属谁的关系。失掉了《环境保护法》在这一领域内“母法”的地位，在实际的立法中，也出现了环境单行法的许可规定与《环境保护法》规定不一致的情况，因此制定替代现行《环境保护法》的统领性环境基本法是必要的。

2）《环境保护法》制定于计划经济年代（1989年），距今已有19年，很多内容已经不适合发展需要。由于内容和制度落后，其他环境立法对其采取回避的态度，因而没有发挥其应有的协调作用。在规范政府环境行为方面缺乏约束机制和责任追究制度，在规范企业环境行为方面对违法行为处罚软弱无力，已经不能适应环境保护工作的实际需要。

3）缺乏综合性的资源节约生态综合保护与污染综合治理的法律，资源节约、生态综合保护和环境污染综合防治的法律要求难以为《清洁生产促进法》、《再生能源法》所全部涵盖。另外，循环经济促进方面的法律和技术规范还处于很初级的水平，需要大力丰富和发展。

4）缺乏专门的生态综合整治和污染综合防治的立法。

（2）从立法的目的看，目前培养环境友好型的伦理价值观念和文化氛围、树立科学发展观，促进经济、社会和环境的可持续协调发展已成为世界各国环境立法所普遍追求的价值目标。但我国的许多环境法律规范，其创设目的还没有上升到这个高度。如在环境刑事责任制度的构成要件中，环境价值在我国的刑法中并没有与人体健康、生命、财产等一起并列为一个独立的客体。立法目的的缺位，不能使环境问题在源头上和生产与经营过程中得到真正的重视。

（3）从立法的本位来看，世界上大多数民主国家的环境立法已经表明，义务本位和纯粹的权利本位应让位于符合社会公共利益的权利本位，如《俄罗斯联邦环境保护法》的序言指出：“根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利，每个人都必须爱护自然和环境，珍惜自然财富”。但总体上来说，我国现行的环境法律制度却未能实现这一要求。如《环境保护法》序言第6条首先强调的环境是义务而非环境权利，对于环境权利，也仅限于检举权和不明确的控告权，缺乏环境权的宣告，市场主体、社会团体和公民个人参与环境友好型社会建设的互动性会大打折扣。

（4）从立法的适用范围看，由于环境问题种类繁多，经济现象也日益复杂，因此随着市场经济和环境实践的发展，现实生活中出现了一些现行环境立法无法适用环境问题和环境现象，如在环境改善产业方面，环境改善活动的权益保障问题在立法上还没有得到体现，在循环经济方面，有关的税收，信贷优惠等产权政策还没有得到真正全面的落实，环境友好型消费的鼓励和支持机制还没有建立。适用范围存在缺口，既不能制止一些新型的违法行为，也不能有效地刺激、鼓励和支持新型的环境友好型行为。

（5）从立法的具体内容来看，其主要的问题为：其一，现行的大多数环境法律制度，产生于经济、科技和环保事业均不发达的计划经济时代和经济体制转轨初期。因其预测能力有限，对市场经济条件下出现的环境安全、基因安全、总量控制、环境产权、环保产业、环保市场、绿色壁垒、清洁生产、循环经济、环保标志与认证的推广等问题，对于民主建设而产生的综合决策、环境信息权保障、公众参与、生态文化与环境道德的建设等问题，对于国际新形势下出现的全球环保合作需要和与环保有关的贸易发展问题，以及由环境污染、生态破坏和滥用动植物导致的流行病和环境灾难等问题都难以提供准确的法律解决机制。其二，一些制度建设不配套，难以满足当前和今后一段时间内市场经济和环境保护发展的需要。如“三同时”制度作为基本建设的重要制度，但在污染集中控制制度建立之后，却没有限制其适用范围，这与企业经济成本最小化的市场规则不相适应。且环境科技研究与开发制度缺乏有效的激励和国家扶持机制。其三，受“警察国家”和“国家代表”等学说的长期影响，以及对市场调节功能认识的不足，现行的环境法律制度大多属于政府行政监管制度，而在市场运行、公众民主参与等方面，制度建设则很不发达，市场主体利益的保证不力。

（6）从立法之间的衔接来看，主要的问题表现在一些环境立法之间、环境立法与传统部门立法之间不衔接，国内环境立法与国际环境条约的衔接度有待提高，以汽车制造为例，小排量的汽车可以节约汽油的消耗量，减少大气污染物的排放，环境保护部门认为应该推广，但因为技术和成本问题，其加速很慢，经常加剧了大中城市的堵车问题，因而交通管理部门不欢迎。再如国家鼓励资源的回收利用，一些地方自发地形成了旧家电的回收利用中心，但是因为旧家电拆卸利用技术不高，存在资源利用不充分和安全隐患，环境污染和耗电量大等问题，需要产品质量监督等部门拿出技术性规范或者准则。但是这种规范和政策目前还不完善。

（7）从立法的功能发挥来看，由于存在以上缺陷，现行环境立法作用的发挥也或多或少地存在以下问题。其一，综合性的法律调整机制不足，难以全面、充分地解决环境问题的综合性，关联性、区域性、持续性问题，难以解决社会、经济和环境保护相互渗透的综合性问题。如一些地方虽然退了耕、还了林，但因缺乏有效地规划或者规则不当，新生林木产业经济效益差，经济利益诱使农民又砍树退林还耕，使已经取得的生态效益消失。其二，难以完全解决目前出现的与环境保护有关的市场失灵问题。如水资源的不合理定价，定价过低导致其配置不合理和使用上的浪费；再如缺乏有效的公益性环境权和受益补偿规定，民间资本难以进入环境保护市场等。其三，难以完全解决目前的政府环境管理失灵的问题。这里既有地方政府对当地环境问题责任不落实，又有环境行政管理部门之间的职权出现交叉或空白的现象，环境行政管理和宏观调控的效率低下。其四，难以完全满足人民大众日益增长的生产、生活环境和民主参与需要。其五，难以解决环境保护科技研究和发展的促进问题。由于缺乏高科技的支撑，我国的清洁生产和循环经济试点工作虽然取得了一定的成绩，但和发达国家相比，差距还不小。其六，难以充分、有效地救济受侵害的环境权益。如我国由于缺乏可操作的诉讼资助或支持制度，一些穷困的环境污染或生态破坏受害者不敢起诉，严重时可能导致生态难民和环境难民的大量出现；再如我国缺乏环境污染损害赔偿责任基金或环境污染损害责任保险制度，在现实生活中出现了受害者虽赢了官司，但最终因为损害者的财力有限而得不到赔偿的现象。

3.建设环境友好型社会需要解决的关键性法律问题

环境友好型社会的建设需要完善配套的法律法规体系，政策支持体系，法制与技术创新体系和激励约束机制。

（1）解决全社会环境意识、环境伦理价值的环境文化的培养问题。日本1993年公布的《环境基本法》中就规定了公民的环境保护职责，即“国民应当根据其基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染……国民还应根据其基本理念，有责任在自身努力保护环境同时，协助国家或者地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施”。为了加深公民对环境保护的广泛关心和理解，激发他们积极参与环境保护活动的热情，该法第10条设立了环境日。可见这两条规定的公众参与主要是义务性的。该法还规定，国家采取必要措施，振兴环境保护教育，充实环境保护宣传活动，在加深企（事）业对环境保护理解的同时，提高他们参加有关环境保护活动的积极性。国外的实践已经证明，培养全社会环境意识和环境文化对于保护环境是非常重要的。我国虽然从幼儿园起就开始进行环境保护教育，有关部门也出台了《全国环境保护宣传教育行动纲要》等环境教育文件，但是这些文件缺乏现有的环境法律法规的明确支持，强制实施力差，需要从环境教育和环境文化意识的培养、创导适度消费、公平消费和绿色消费的环境友好型消费方式方面，伦理价值观念方面加强。

（2）解决环境信息权的充分保障问题。一些国家的环境基本法对环境信息权的保障做了原则性的规定，《俄罗斯联邦环境保护法》中规定：“遵守每个人都有获得可靠环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利”。在环境基本法的指引下，一些国家结合本国的国情，对环境信息权的保障作了专门或附带性的立法。德国1994年颁布了《环境信息法》，该法第1条规定“制定本法的目的是确保由自获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的先决条件”。其后，该法规定了环境信息的应用范围，定义、获取申请和审批，环境信息的代表申请权限的限制，管理体制、经营保障、公开报道等方面的内容。日本1993年的《环境基本法》也规定了国家要适当地为法人和个人提供环境状况及其他有关环境保护的必要情报。而在我国，这方面的立法严重不足。在目前和今后的一段时间内，要做好以下四个方面的工作：一是要发挥政府和民间中介机构在信息收集和沟通方面的桥梁作用；二是要建立和完善企业的环境信息报告制度；三是建立和完善申报登记、标志和标识制度；四是建立和完善公众环境信息的查询和获取制度。

（3）解决市场主体和公众的民主监督和有序参与的问题。市场的主体是纳税人，是国家的建设者，因此在保障他们的权利或限制、剥夺他们环境权利的时候，应尽可能充分地保证他们的环境参与权。俄罗斯2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》规定：“遵守……公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利”。该法的第13条进而对公众参与的渠道、方式作出了规定。日本1993年的《环境基本法》在第26条（促进民间组织等的自发活动的措施）规定：“国家采取必要的措施，促进企（事）业者，国民或由他们组织的民间组织自发开展绿化活动，再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动”。而在我国，公众参与主要体现在环境影响评价方面。如《环境影响评价法》第11条和第13条较周密地规定了意见征求的条件、形式、对象、程序，但是参与环境影响评价活动的公众范围的确定，征求意见应征求哪些意见、征求意见者不征求反对意见应受到何种处分等方面的立法规定都有待加强。由于公众参与环境保护的领域不仅限于环境影响评价，还包括监督其他主体的市场行为，监督政府的决策和具体行政行为，参与公益性环境保护活动，组织或参加有关环境保护社会团体、参与立法和政策的制定等。因此，我国环境保护公众参与制度的创新和完善任重道远。

（4）解决环境产权和环保公共物品利用的缺陷问题。环境的价值目前已经得到了广泛的认可，有价值必然导致环境产权制度的法律确立问题。不完善的环境产权制度，会导致企业的赢利行为所产生的负面环境结果，让国家、社会和个人承担。比如发电厂周围的居民发现他们洗衣粉的消耗量因为工厂烟囱的排烟而增加的现象广泛发生；新建筑对原有建筑采光的影响，这是违背经济学理论和环境法的正义和公平原则的，而要扭转环境恶化的过程，从经济手段上，“首先环境的成本必须要由引入生产过程所需求的变革来偿还”，因此有必要明确环境的产权，完善环境的价值核算体系（竞标或经济评估的价值核算体系），和公共环境产权的管理制度，克服公地悲剧，使企业造成的环境外部不经济性内部化，让生产者和消费者进入生产和消费的决策之中，如果产生环境污染和生态破坏的企业不愿意承担外部性内在化的成本，政府有必要介入这类市场机制无法解决的问题，介入的手段包括法律确认，直接管制和经济激励三种。

（5）解决与环境保护有关的市场准入和政策扶持问题。在开放的市场经济条件下，与环境保护有关的市场准入是国际和国内贸易与投资规则重点关注的问题。市场准入的条件主要包括经济条件、技术条件、绩效条件、就业条件和经营方式等。我国与环境保护有关的市场准入条件主要是技术条件。对此，要设立高能耗、高耗水、高污染的落后工艺，技术和设备的强制淘汰制度。对达不到最低能效标准的禁止生产、进口和销售；对公共建筑和民用建筑达不到建筑节能设计规范要求的，不准施工，验收备案、销售和使用；对矿山尾矿中资源品位严重超标的，要求采取强制回收措施。

在政策扶持方面，资源节约、循环经济、生态保护、国土整治、清洁生产、污染防治等环境友好型行为的建立，是一个需要各部门、各行业共同参与的综合性问题，体现在各部门之间的关系上。由于职权的条块分割设置，各部门所关注的重点不同，各方面的优惠政策难以得到税务、信贷、政府采购、国家投资等部门政策的明确支持或积极落实，致使一些法律政策扶持的规定长期虚化。国家应加快促进环境友好型行为的外在动力和内在利益机制的建设，改革资源产品价格的市场化进程，逐步建立能够体现资源稀缺程度的水、电、煤炭、石油、天然气、土地等资源和污水垃圾处理等服务的价格机制，完善资源综合利用、循环利用和废旧物资回收利用的税收、信贷优惠和国家投资与补贴政策，逐步扩大节能、节水产品实施政府采购的范围，研究建立和完善资源开发和生态补偿机制。

（6）解决政府如何科学行使综合决策和市场干预职权的问题。包括不适当的政府干预或政府干预失灵问题。必须建立健全有利于环境保护的决策体系，特别是建立和完善领导干部环保政绩考核制度，绿色国民经济核算制度、战略环境影响评价制度和公众参与制度。

（7）解决环境友好型行为的技术支撑和技术转化问题。环境友好型社会要求人类对自然的开发利用能够控制在生态环境可自我更新的范围之内。目前，我国循环经济等活动所依赖的先进技术和关键链接技术还不能适应经济发达和环境保护的需要，有些技术还难以有效地在实践中得到转化应用，在自然资源的节约和生态保护方面，国家应继续加大对节约资源和循环经济关键技术的攻关力度，在污染防治方面，应加强污水集中处理，固体废弃物集中处理，废物综合利用技术“零排放”技术，有毒有害原材料替代技术的攻关^[34]。

[1]中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求、始终代表中国先进文化的前进方向.始终代表中国最广大人民的根本利益。

[2]如何理解坚定不移地走中国特色社会主义道路.理论热点面对面，人民日报.2007.9.28。

[3]郑德荣，姜淑兰.中国特色社会主义是科学社会主义在当代中国的创新.光明日报，2008.7.22，9版。

[4]教育部邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心.坚持马克思主义基本原理与推进马克思主义中国化相结合.光明日报，08.8.26，9版。

[5]陈跃，程龙.坚定不移走中国特色社会主义道路.光明日报，2008.6.18，11版。

[6]李君如.科学发展社会和谐与社会主义初级阶段.光明日报，2007.8.21，9版。

[8]虞云耀.科学发展观：指导发展的世界观和方法论.文汇报，2005.10.31，10版。

[9]田瑞丰.中国首届贫困地区可持续发展战略论坛主题发言.新京报，2006.5.16。

[11]林跃勤.中国GDP调整并不意味着实力增大.新京报，2006.1.31。

[12]宋培林.科学发展观的生态伦理内涵及其导向作用.辽宁日报，2005.8.8，9版。

[13]李曼林.科学发展观的社会生态学分析.生态经济，2006.10.P45。

[14]方芳.美中应加强气候变化合作.中国环境报，2007.8.17，5版。

[15]冯国瑞.整体论的发展形态及其重复意义.光明日报，2008.4.22，11版。

[16]五个统筹：指城乡、区域、经济社会、人与自然、国内外发展的五统筹原则。

[17]李瑞英.在科学发展观、构建社会主义和谐社会的旗帜下.光明日报，2005.9.26，1版。

[18]胡锦涛在全党深入学习实践科学发展观活动动员大会暨省部级主要领导干部专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：“切实搞好深入学习实践科学发展观活动，把贯彻落实科学发展观提高到新水平”.光明日报，2008.9.20，1版。

[19]人民日报评论员.务求科学发展新成效.光明日报，2008.9.30，3版。

[20]孙佑梅.人与自然和谐，构建和谐社会.中国环境报，2006.10.20，3版。

[21]孙佑梅.人与自然和谐，构建和谐社会.中国环境报，2006.10.20，3版。

[23]潘岳.和谐社会与环境友好型社会.中国环境报，2006.7.10，1版。

[24]人民日报评论员.坚持和平发展，推动建设和谐社会.光明日报，2007.9.1，3版。

[25]方克立.关于和谐文化研究的几点看法.光明日报，2007.7.31，9版。

[29]潘岳.和谐社会与环境友好型社会（上）.中国环境报，2006.7.10，3版。

[30]2002年世界可持续首脑会议，将经济发展、社会进步和环境保护作为可持续发展的三大支柱。

[31]王维平.环境友好型社会专家座谈会上讲话.中国环境报，2005.11.4，11版。

[32]潘岳.和谐社会与环境友好型社会（下）.中国环境报，2006.7.11，4版。

[33]1973年8月，我国第一次全国环境保护会议在北京召开，揭开了中国环境保护事业的序幕；1983年12月31日，国务院召开第二次全国环境保护会议，将环境保护确立为基本国策；1989年5月，国务院召开第三次全国环境保护会议，提出要加强制度建设，深化环境监管，向环境污染宣战，促进经济与环境协调发展；1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，提出保护环境是实施可持续发展战略的关键，保护环境就是保护生产力；2002年1月8日，国务院召开第五次全国环境保护是政府的一项重要职能，要按照社会主义市场经济的要求，动员全社会力量做好这项工作，2006年，中国第六次环境保护大会召开，是环保工作进入新的历史发展阶段的一个重要标志，人口资源环境问题成了我国社会主义初级阶段的主要矛盾之一，国家对处理环境保护与经济社会发展的关系的指导思想进行了重大调整，把环境保护摆在了更加重要的战略地位上。

[34]常纪文.建设环境友好型社会的法学思考.中国环境报，2005.11.15，3版。