（二）战略转型的历史必然性

1.传统的环境与经济关系难以为继

从我国环境与经济发展关系的变化进程，经济增长有4个明显的特点：总量快速扩张；赶超型工业化道路；4个阶段发展过程（即1978～1984年为第一阶段，是经济恢复阶段；1985～1992年为第二阶段，非农产业较快发展时期；1993～1992年为第三阶段，为重化工时代的前导时期；2000以后为第四阶段，为重化工时代）；以牺牲资源环境为代价的粗放型增长方式，表现为高资本投入、高资源消耗、高污染排放和低效率产出。

在改革开放以后的29年中，中国GDP扩张了58倍，跃居世界第四位，年均增速9.78%。工业始终是主导力量。自1991年以来，第二产业对GDP的贡献率基本上在60%以上。与经济增长的特点相对应，我国环境问题的发展出现四大特征：经济增长总量和工业化进程决定了环境问题产生的类型和严重程度；压缩型工业化进程带来了复合型、结构性环境问题；快速扩张的经济带来巨大的污染排放总量；经济发展的“二元结构”造成了环境问题的“二元化”趋势。

以资源短缺和环境恶化为特征，我国这样一种环境与经济发展的关系已走到尽头。中国科学院对2020年我国经济社会发展的资源环境影响进行了3种情景分析（以2000年的情况为基点，即假定2000年经济社会发展的资源环境影响为1）。情景1：按现有资源、能源效率和污染排放水平，2020年经济社会发展对资源环境的影响将是2000年的4～5倍；情景2：保持2000年的环境质量，则2020年资源生产率（单位资源消耗的GDP产出）或生态效率（单位污染排放或生态消耗的GDP产出）就必须提高4～5倍；情景3：如果使2020年的环境质量有很大改善（资源环境影响比2000年减少1/2），则资源效率或生态效率必须提高8～10倍。

显然，唯有情景3才是出路。也就是说，环境不仅要主动去优化经济增长，经济增长也要主动反哺环境，经济增长必须与资源环境相协调，二者的关系必须发生历史性的转型。

2.具备了转型的条件

我国的环境与社会关系大致经历了3个阶段。在20世纪90年代以前，总体上公众对环境问题基本上处于“漠视和无知”状态。进入90年代，特别是90年代中期后，有5个方面的因素使我国环境与社会关系发生了显著变化。

（1）环境污染形势出现整体恶化的趋势，对公众特别是城市居民的生活造成较大影响。

（2）从“九五”开始，我国启动了大规模的区域污染综合治理，实施了声势浩大的污染源达标排放和污染总量控制行动，给公众留下较深刻的影响。

（3）环境信息公开制度开始建立。

（4）环境宣传教育力度明显加大。

（5）在基本解决了温饱问题和开始奔向初步小康后，社会民主进程也明显加快，公众具备了一定的关注环境的能力和兴趣。

到21世纪初，上述20世纪90年代的一些积极因素进一步得到了强化。此外，关注民生、亲民和建设和谐社会等新一届政府的执政理念极大地鼓舞和推动了公众参与环境保护等社会公共事务的兴趣和力度。目前，我国环境与社会的关系是公众特别是城市居民的环境意识普遍提高，公众对环境的诉求不断提高，环保部门与社会公众之间初步形成了公开透明，良性互动的交流机制，我国进入环境事故频发期，对公众的影响是深刻的，参与和维权是必然趋势。

3.环保战略思想和方法为转型提供了技术路线

我国的环境保护历史，大致经历了末端治理、源头与过程控制，再转向环境与经济、社会、文化和技术等方面相融合的3个战略阶段，可以看做是点、线、面3个阶段，也可理解为点源、产业和整个经济社会系统。20世纪70年代初，我国环境保护从治理工业企业“三废”起步，这种点源污染末端治理方式一直到20世纪90年代初基本上是环境保护实践的主流。进入90年代特别是90年代中期以来，我国环境保护的战略方法出现了一系列重要转变：环境保护领域由污染防治为主转向污染防治和生态保护并重的转变；污染防治由点源治理向区域、流域综合治理转变；开始由末端治理向源头、全过程控制以及依靠产业结构调整转变，由浓度控制向总量控制和浓度控制相结合转变，由控制工业污染为主向控制工业和生活污染并重，兼顾农业污染控制转变；环境管理开始向经济领域融合和渗透，确立了环境保护优化经济增长的新思路；积累了环境与经济相互协调的经验，有了一批典型；环境管理开始向社会领域拓展，建立了公众参与的机制，倡导环境文化，树立生态文明价值观。

4.经济全球化带来的新的环境挑战

经济全球化的本质是市场机制支配下的生产要素及其产品和服务的全球流动与重新配置。全球化进程中的环境恶化是经济全球化模式及其内在机制的某些缺陷所导致的结果。在经济全球化背景下，我国环境保护面临着来自世界的压力和挑战，同时我国也对世界带来了影响。因此，在全球化背景下，中国与世界之间出现了一些新的双向环境挑战。要有效应付这些挑战，仅仅依靠WTO规则和外交手段不能解决本质问题，中国必须调整国内环境与发展的战略关系，转变经济增长方式和贸易方式，以和平发展和绿色发展屹立于世界。

5.以环境与政治关系为先导的战略转型已经出现

1979年，我国尚处“文化大革命”时期，中华人民共和国第一代领导人在当时十分艰苦的情况下，启动了我国环境保护的进程，第二次领导人在拨乱反正的重要关头，开启了我国依法保护环境的进程。进入20世纪90年代，第三代领导集体对环境与发展的关系有了较全面和系统的把握，把环境保护摆上了关系国家前途和命运的战略高度。在1996年第四次全国环境保护会议期间，江泽民同志作出了“保护环境的实质就是保护生产力”的科学论断，奠定了环境与发展协调发展的理论基础。在2001年建党80周年大会上，江泽民同志系统描绘了中国特色可持续发展道路，提出“要促进人和自然的协调与和谐使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持可持续发展战略，正确处理经济发展同人口资源环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路”。2002年，江泽民同志又进一步提出“发展不仅要看经济增长指标，还要看人文指标、资源指标、环境指标，”使发展的内涵更加全面。

进入新世纪，以胡锦涛同志为核心的新一届中央领导集体，在继承和发展的基础上创造性地提出了科学发展观、和谐社会和和平发展的重要思想，将环境保护和经济社会发展纳入到一个有机的和统一的科学体系之中，体现出了推动环境与发展战略转型的坚定的国家意志，并在理论认识、科学战略和具体措施等方面做了充分准备。

我国在20多年的环境与发展的矛盾充实中艰难地迎来了战略转型。实现转型同样将是一个漫长和艰辛的过程，面临着一系列的困难和挑战，譬如尚未意识到转型的到来，缺乏推动转型的社会氛围；经济增长方式保持较强的惯性，政府宏观调控和环境执法效力经常遭遇挑战；政府职能转变滞后，纵向和横向体制间的利益关系严重制约着环境责任的切实履行；环境保护的法律授权不足、体制地位不高、能力不够、有法不依、执法不严。