第二节 文物保护单位管理制度
不可移动文物的管理保护是一项业务性、政策性和社会性很强的工作，涉及的方面很广泛。不可移动文物管理的目的是为了对不可移动文物实施科学有效的保护，这是新时期文物工作总方针的要求。
一、文物保护单位“四有”工作
依据法律对文物保护单位进行保护，除公布不同级别的文物保护单位外，《中华人民共和国文物保护法》还对文物保护单位保护的方式作出了明确的规定，即划定必要的保护范围和建设控制地带，做出标志说明，建立记录档案，设置专门机构或者指定专人负责管理，这就是文物保护单位的“四有”管理方式，或曰“四有”工作。
“四有”工作是文物保护单位保护、管理、研究、宣传的基础，是我国文物保护单位管理制度的核心，更是切实保障不可移动文物及其环境安全的重要措施。我国一直非常重视文物保护单位的“四有”工作，用法律法规的形式对文物保护单位的“四有”工作作了明确规定，指出文物保护单位的“四有”工作，分别由省级、市县级人民政府负责。其中，保护范围的划定，做出标志说明，建立记录档案，设置专门机构或者指定专人负责管理应在公布文物保护单位后一年内完成。全国重点文物保护单位和省级文物保护单位保护范围的划定，由省级人民政府批准公布。市县级文物保护单位保护范围的划定，由市县级人民政府批准公布。
(一)划定必要的保护范围和建设控制地带
1.划定必要的保护范围
保护范围是在文物保护单位之外划出一定的区域，以保护文物保护单位的安全及其周围的环境(人文环境和自然环境)不被破坏。在保护范围内，不得在地面或者在地下以及空中，从事危害文物保护单位安全及破坏周围环境风貌的活动。文物保护范围的大小，根据文物保护单位的形成历史以及类别、规模、地理位置、周围环境等情况，从实际出发，因地制宜而划定。
根据文物保护单位占地面积以及群体建筑的特点，可以将保护范围划分为重点保护区和一般保护区。重点保护区也称安全保护区，是为了保护该处不可移动文物本身的安全而划定的。一般保护区也称影响范围，大于重点保护区。划定一般保护区的目的是为了保护大型古遗址、古城址、古墓群的一般遗存;保护古建筑、石窟寺、纪念建筑物、近现代代表性建筑和民族风格建筑等群体的环境风貌，以及重点保护区之外的文化史迹，以利于研究、游览和观赏。
如果文物保护单位是单体的石碑、经幢等，通常只划定一个保护范围，但同时应注意保护周围的环境风貌。划定保护范围的原则，是保证不可移动文物的完整性，并在文物保护单位之外留出一定的安全距离。对于那些特别珍贵而又不宜遭受剧烈震动的文物保护单位，如石窟寺，因岩石风化，在受到剧烈震动时极易脱落;又如古建筑、古塔，历经千百年，有些已有倾斜或破裂现象，应避免剧烈震动，为此都要适当划出较大范围。保护范围划定后，要按照不同的比例把它标在文物保护单位的平面图上。同时，要根据文物保护单位的类别和具体情况，对保护范围内的保护要求做出明确规定。例如，在保护范围内严禁堆放易燃品、易爆品、放射性物质及有毒和腐蚀性物品，严禁开山采石，毁林开荒，砍伐古树，乱挖乱掘及一切危害文物安全的活动。
法律规定，文物保护单位的保护范围由政府划定。但实际上，该项工作是由文物行政部门和文物机构具体负责，经调查研究后，提出划定保护范围的方案，报人民政府批准公布。其中全国重点文物保护单位的保护范围，由省级文物行政管理部门报国家文物局备案。上报审批时，需附上说明材料，说明文物保护单位的历史、现状、价值、环境及保护范围，即“四至”，以及平面图、照片等。经批准公布的保护范围，具有法律效力，任何单位和个人都必须遵守。
2.划出建设控制地带
文物保护单位的建设控制地带是在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。建设控制地带的划定主要是根据保护文物的需要，也可以说是为保护它的环境风貌的需要。并不是所有的文物保护单位都要划定控制地带，这一点与文物保护单位都要划定保护范围不同。在这一地带，需要控制新的建设项目，包括新建筑物的高度和体量等，既保护文物保护单位本身，又保护它周围一定范围内的环境风貌。
划定建筑控制地带时，应根据文物保护单位的格局、环境和景观以及周围的地形、地貌、历史环境等情况进行科学划定。例如，古代建筑往往与风景连在一起，建设控制地带应包括风景部分。一些古建筑、石窟寺与名山大川联系在一起，有不少景点是借景，要考虑在它们之间划出建设控制地带。控制地带的大小，应根据文物保护单位的实际因地制宜予以划定。具体的划定工作由文物行政部门和城乡规划部门负责。全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的建设控制地带划定后，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。
在建设控制地带内控制建设项目的总的要求是:不修建直接或间接从空中或地下对文物构成危害和破坏文物保护单位环境风貌的新建筑物和构筑物。建设控制地带内，不得建设危及文物安全的设施，不得修建其形式、高度、体量、色调等与文物保护单位的环境风貌不相协调的建筑物或者构筑物，如确需修建与文物保护单位的气氛不相协调的新建筑，其设计方案也必须按照文物保护单位的级别征得同级文化(文物)行政管理部门同意后，报城乡规划部门批准后方可建设。
目前，我国已有一批全国重点文物保护单位都划定了建设控制地带，如故宫、长城、秦始皇兵马俑、敦煌莫高窟等。然而，有的全国重点文物保护单位依然在建设控制地带大兴土木，兴建楼堂馆所，严重破坏了国家文物保护单位周围的环境风貌。
(二)树立保护标志和说明牌
文物保护单位需要树立保护标志和说明牌，以便了解该处文物保护单位的级别、名称、公布机关和日期、树标单位等。从说明牌的内容可以了解该处文物形成的时代和时间，以及它在历史、艺术、科学等方面的价值。
文物保护单位的标志说明，包括保护标志和说明两项。保护标志的内容为文物保护单位的级别、名称、公布机关、公布日期、树标机关、树标日期等;说明的内容包括名称、年代、性质、内容以及它的历史、艺术和科学价值。全国重点和省级文物保护单位的保护标志由省级人民政府树立，县级文物保护单位的保护标志由县级人民政府树立。
保护标志一般应树立在易见处，如要道口、出入口等。范围较大的文物保护单位，或文物保护单位文物分布点多、线长，可设立若干分标志。分标志牌的尺寸均应小于总标志。树立标志以坚固为原则，通常为立柱式、坐式、镶嵌式等。标志的高度以适合一般人的视线为宜。保护标志的形式为长方形，横匾式，长宽比例一般为3∶2。最大为150×100厘米，最小为60×40厘米。在确定尺寸大小时，可根据文物保护单位的具体情况，选择比例适宜的尺寸。保护标志本体、文物保护单位的名称一般用仿宋字体或楷书、隶书;其他内容一律用仿宋字体。为便于识读，所有文字均用规范简化汉字，不得使用行书、草书和篆书。
说明可以书写在保护标志牌的背面，也可以另树立说明牌。说明文字主要介绍文物保护单位名称、时代、性质、内容、价值和保护范围等。全国重点文物保护单位的说明内容，应经省级文物行政部门审定。其他由县级管理部门和文物机构拟写，并报县级、省级或者国家文物行政管理部门备案。民族自治地区的文物保护单位的标志说明，应当同时用规范汉字和当地通用的少数民族文字书写。
(三)建立记录档案
建立记录档案是对文物保护单位进行保护的重要基础工作之一，也是实现法制化管理的基础工作之一。记录档案是记载文物保护单位产生、演变、现状、科研成果和保护工作的科学资料。记录档案的内容包括已发现的有关该文物保护单位的历史资料，经调查的保存现状资料以及法律、行政管理文件和保护、维修工程文件，科学研究成果等。记录档案通过文字、测绘、拓片、摹本、照片、录像、计算机磁盘及其他信息载体反映。
由于文物保护单位的保存现状、科研成果和保护工作是随时间而变化的，因而记录档案应是动态的，需随时补充记录文物保护单位现状的变化和新的科研成果以及进行的保护工作，使记录档案与文物保护单位的实际保持一致。全国重点文物保护单位记录档案的建立应根据国家文物局颁发的《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范》(试行)来进行，其他各级文物保护单位的记录档案也应参照这一规范进行。记录档案的保存，必须有专人管理，并建立相应的管理和使用制度。
(四)建立健全保护机构
文物保护机构是国家对文物保护单位实行计划保护、管理的事业机构。根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，文物保护单位应“区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理”。专门保管机构的主要任务，是负责该处文物保护单位的调查、保护、管理、维修、藏品保管、宣传陈列、科学研究等工作。
对于尚不具备条件、未设立专门保管机构的文物保护单位，特别是全国重点文物保护单位，应设立专人负责保管，或者由县级以上人民政府责成使用单位或有关部门负责保护管理，并指定法人代表为文物保护负责人。不论已设立或尚未设立专门保管机构的文物保护单位，当地人民政府或者专门保管机构应根据不同情况，聘请文物保护员进行保护。
法律规定，应在文物保护单位设立专门的保护管理机构或指定专人负责管理。已建立的专门保护管理机构，不能变更管理体制。有些文物保护单位由城建、园林、宗教和社会团体等非文物部门管理，也应依法接受文物部门的监督和指导。
总之，文物保护管理工作是一项业务性很强的工作，内容广泛，涉及部门众多，需要各级相关部门的协调、合作。
二、纳入城乡建设规划
在进行城乡建设规划时，把文物保护单位纳入城乡建设规划，是对文物保护单位实施有计划保护和科学管理的重要措施。它可以使文物保护单位在城乡建设中免遭破坏，同时可以增加城镇的历史文化色彩，对建设有中国特色的城镇有重要意义。
实践证明，文物保护和城乡建设相互关联，相辅相成。凡将文物保护单位纳入规划并认真加以保护的，不仅可以保护文物，而且可以使其与周围建筑相协调，既保留了传统文化，又使其具有现代气息。例如，世界文化遗产安徽西递、宏村，云南丽江古城等，由于这些方面的工作做得比较好，为当地带来了巨大的经济效益。相反地，有些地方在规划城乡建设时，没有注意把文物保护单位纳入规划给予保护，使文物保护单位及其环境风貌在建设中受到损坏;有些地方由于没有规划，或者有规划而未严格执行，不仅在建设中破坏了文物及其景观，而且也使城镇建设失去了原有的特色。
做好把文物保护单位纳入城乡建设规划工作，城乡规划部门和文物行政部门应统一认识，加强联系，密切合作。具体而言，文物行政部门应该主动向城乡规划部门提供文物保护单位的分布情况、数量、规模大小、时代、价值等资料，提出保护意见，以便城乡规划部门在进行规划时有科学依据，将其科学合理地纳入城乡建设规划。同时，城乡规划部门也应及时分析整合文化保护单位的相关资料，在制定规划时将当地文物保护单位纳入其中。
三、在保护范围内不得进行其他建设工程
在保护范围内不得进行其他建设工程，是保护文物保护单位的重要措施之一。《中华人民共和国文物保护法》规定:“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意;在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”
对文物保护单位的具体保护措施，应由地方人民政府根据不同类别的文物的保护需要进行制定，并公告施行。所谓“因特殊情况需要”，是指在文物保护单位保护范围内进行其他工程，这类工程或项目必须是关系到国计民生和国家长远利益的建设项目。对于这些“因特殊情况需要”的建设工程，有严格的批准程序，除了必须经原公布的人民政府批准外，还必须征得上一级文物行政部门同意。同时，在批准时，要对文物保护单位采取保护措施，既要有利于文物保护，又要有利于国家基本建设。
近些年来，有些地方未经法定程序批准，在全国文物保护单位保护范围内或建设控制地带修建娱乐场所、宾馆饭店等，严重破坏了文物保护单位的人文环境和自然环境，破坏了文物保护单位的完整性。这些违法或违章的建设项目，只是从局部利益出发，根本不是特殊情况需要的工程。因此，有些地方为了申报世界遗产，花费数千万元甚至上亿元对这些楼堂馆所进行拆除，整治环境，目的就是恢复或改善文物保护单位的环境风貌。例如，为了四川青城山和都江堰申报世界文化遗产，四川省耗资2亿元将文物保护单位范围内以及建设控制地带的大批设施全部拆除。
为了防止对文物保护单位及其环境造成污染，“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理”。《中华人民共和国文物保护法》指出对文物保护单位及其环境造成污染的主要因素是废气、废水、粉尘等，如山西云冈石窟，因109国道距石窟山门不足300米，运煤车辆每天川流不息，造成窟区大气环境指标严重超标。大量煤尘沉积在石雕表面，若其与空气中的有害气体和水作用将加速石雕的风化。运煤车散发的煤渣烟尘使不少石窟造像成了“大花脸”。为了解决这个问题，大同市政府于1998年投资2亿元，在距离云冈石窟24公里外重新修建了一条运煤专线，同时改造109国道云冈段，使其成为一条旅游专线，从而大大改善了云冈石窟的环境。
四、原址保护和迁移保护
原址保护是保护不可移动文物的一个重要原则。不可移动文物的产生和形成，总的来说，与周围人文和自然环境紧密相连，共同构成一个整体。原址保护就是将不可移动文物的历史、艺术、科学价值和各种文化信息比较完整地保存下来，目的是为了充分发挥文物的作用。例如，与重大历史事件有关的、具有重要纪念意义的近代重要史迹，在当时的环境和条件下，选择该地作为领导机关和会议旧址是有利的。一旦把它移往别处，自然环境和人文环境都改变了，后人就难免费解了。以革命圣地井冈山为例，1927年10月，毛泽东率领湘赣边界秋收起义部队到达井冈山，把中国革命重心从城市转向农村。随后，朱德、陈毅和彭德怀等人先后率领队伍来到井冈山，与毛泽东的部队胜利会师。他们在此创建了中国第一个农村革命根据地，粉碎了国民党反动派对井冈山根据地的军事“围剿”和经济封锁，取得了井冈山斗争的胜利。当年毛主席、朱德等老一辈革命家在井冈山的斗争和生活遗迹，包括黄洋界上阻击国民党军队的战壕，很多被保留下来了，有的还是全国重点文物保护单位。这些原址的保护其实就是保护历史的真实性。
在以经济建设为中心的现代化建设中，建设工程往往涉及文物保护单位及其他不可移动文物的保护问题，因此必须正确处理好建设工程与文物保护的关系，建设单位在进行建设工程选址时，首先要注意在选址范围内是否有不可移动文物或文物保护单位，该建设工程对不可移动文物或文物保护单位可能带来什么影响，该工程能否在此选址，这些问题在建设工程选址和论证阶段就应加以解决。如果选址可以确定，在可行性研究或工程设计阶段就要把保护不可移动文物或文物保护单位的措施列入可行性研究报告或者设计任务书中;如果需要另行选址，也不会给建设单位带来损失。
建设工程选址避开不可移动文物的事例很多。例如，湖北大冶铜绿山古铜矿遗址，现在仍有很大的开采价值。正因为如此，有人认为可以对遗址进行迁移保护。但经过考察和反复论证，为了保护该处全国重点文物保护单位，政府决定停止开采铜矿矿石，实行原址保护，现已建成遗址博物馆。再如，重庆涪陵城北江中保存的唐至清代水文石刻(白鹤梁石刻)，是1988年公布的全国重点文物保护单位。在三峡大坝建成后，该石刻将永远处于水下。一旦迁移，该石刻将失去它的重要价值。经反复研究决定，政府以博物馆建设模式实施了原址保护，并于2009年5月18日建成开馆。
迁移文物保护单位是在无法实施原址保护的情况下所采取的一种保护措施，但并不是任何文物保护单位都可以迁移。
迁移或者拆除的文物保护单位主要是古建筑、纪念建筑物、近现代代表性建筑和石刻等。如果要迁移或者拆除文物保护单位，必须是这项工程特别需要;否则，不可实施迁移或者拆除。例如，因修建黄河三门峡水库，将处于水库淹没区的元代建筑永乐宫(内有巨幅壁画)迁至芮城县城以北。长江三峡工程对那些处于淹没区的一些古建筑也都事先实施了迁移保护。
经批准迁移或者拆除的文物保护单位，在迁移或者拆除中，文物行政管理部门要组织专业技术人员，对迁移或拆除的古建筑、纪念建筑物等做好详细的文字记录，包括实测平面图、立面图、剖面图、结构图、大样图、拍摄的各种资料、临摹壁画等。在拆除过程中，要做好各种构件的编号、登记、拍照与拆除记录等工作，分类码放构件。迁移的古建筑、纪念建筑物等，要选好新址，按原来的布局、建筑结构和形式，尽可能利用原来的主要构件，重新复原修建。拆除后不再在异地复原修建的，其建筑构件、艺术品、附属文物如碑、匾额、楹联等，应由文物行政部门指定的国有文物收藏单位收藏。
五、保持原状
对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。
什么是不可移动文物的原状?如何保持原状?这是文物保护中经常涉及的问题。一般来说，不可移动文物的原状，是指它产生和形成的状况，不一定是不可移动文物最早的状况。不同类别的文物，其原状的内容，既有相同之处，又有各自的特点。总的来说，不可移动文物的原状内容应包括:①文物规模(或范围)和布局(或分布)及其相互关系;②建筑结构、形式、法式以及主要材料;③文物形式、内容和艺术手法;④文物周围的地形、地貌、自然环境以及历史人文环境等。
其实，所谓“原状”是相对的，将“原状”绝对化是不科学的。但这绝不是说，在文物保护单位的修缮、保养、迁移中可以因此而不遵守、不执行“不改变文物原状”的原则。相反地，保存的历史状态(原状)越多，文物的历史、艺术和科学价值越大。如古墓葬，特别是一些帝王陵墓，地面上保留有陵寝建筑，在保养、维修工程中遵守、坚持不改变原状的原则，可以使其更好地反映当时的建筑规模、形制、建筑法式等，更好地保留它的历史、艺术和科学价值。
对不可移动文物的修缮、保养、迁移，是一项研究和工程技术工作，专业性很强。为了保证在修缮、保养、迁移不可移动文物过程中遵守“不改变文物原状”的原则，必须有组织和法律保障。为此，《中华人民共和国文物保护法》作了相关规定:“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准;对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。”根据上述规定，全国重点文物保护单位修缮方案的设计应报国家文物行政部门批准。