三、禁毒立法不断完善

中国高度重视禁毒法制建设，坚持依法禁毒。近30多年来，针对不断蔓延的毒品问题，中国加快禁毒立法的步伐，制定颁布了一系列法律、法规，禁毒法制建设取得重大进展。目前，中国已初步形成了以刑事法律为主、行政法规和地方性法规相配套的禁毒法律体系，为开展禁毒斗争提供了有力的法律武器。

（一）禁毒刑事立法逐步完善

1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国的第一部刑法典《中华人民共和国刑法》，专门规定了制造、贩卖、运输毒品罪及其刑罚。该法第一百七十一条规定：“制造、贩卖、运输鸦片、海洛因、吗啡或者其他毒品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，可以并处罚金；一贯或者大量制造、贩卖、运输鸦片、海洛因、吗啡或者其他毒品的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产。”但是规定笼统，处罚较轻，对严重毒品犯罪没有处死刑的规定。

20世纪80年代，全国人民代表大会常务委员会陆续颁布《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国治安管理处罚条例》《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》《关于惩治走私罪的补充规定》等法律，进一步对惩治毒品违法犯罪作出规定，并将严重毒品犯罪的法定最高刑提高到死刑。1990年12月18日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《关于禁毒的决定》，对毒品犯罪的种类及其刑罚，对吸毒者的处罚和强制戒毒等，作了全面规定，并明确规定了中国对走私、贩卖、运输、制造毒品犯罪的普遍管辖权。

1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第五次会议对《中华人民共和国刑法》进行了修订，在吸收、保留《关于禁毒的决定》主要内容的基础上，对毒品犯罪的法律规定作了重要修改和补充，使中国的禁毒刑事立法进一步得到加强。最高人民法院、最高人民检察院对修订后的刑法作出了相关司法解释。修订后的《中华人民共和国刑法》对走私、贩卖、运输、制造毒品的犯罪的处罚更加完善，充分体现了从严惩处毒品犯罪这一原则：（1）对毒品犯罪种类规定齐全，确保各种毒品犯罪行为受到法律制裁。该法规定了走私、贩卖、运输、制造毒品罪，非法持有毒品罪，窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪，走私制毒物品罪，非法买卖制毒物品罪，非法种植毒品原植物罪，非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪，非法提供麻醉药品、精神药品罪等12个罪名及刑罚，并对毒品洗钱犯罪行为作出处罚规定。

（2）对走私、贩卖、运输、制造毒品，无论数量多少，都规定要追究刑事责任，予以刑事处罚。毒品的数量以查证属实的走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品的数量计算，不以纯度折算。

（3）对毒品犯罪从经济上予以制裁。对毒品犯罪，规定了并处没收财产或罚金，旨在剥夺毒品罪犯的非法收益，摧毁其再次实施毒品犯罪的经济能力。

（4）对利用、教唆未成年人走私、贩卖、运输、制造毒品，或者向未成年人出售毒品的，引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年人吸食、注射毒品的，因走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品罪被判过刑又有毒品罪行为的，从重处罚。

（5）对走私、贩卖、运输、制造毒品等严重的毒品罪犯处以死刑。中国在立法上对毒品犯罪从严惩处，是现实禁毒斗争的需要，表明了中国严厉禁毒的立场。

近年来，经过各地区各有关部门的共同努力，我国禁毒工作取得了明显成效。但禁毒工作面临的形势仍然十分严峻，有必要在总结实践经验的基础上，制定一部专门的禁毒法律，为预防和惩治毒品违法犯罪行为进一步提供法律保障。2004年，国家禁毒委员会成立了《中华人民共和国禁毒法》起草领导小组，成立了专门办公室，积极开展立法工作。截至年底，《中华人民共和国禁毒法》草案已经基本完成，进入全面征求意见和修订阶段。2005年，国家禁毒委员会积极开展禁毒法立法调研工作，加快禁毒法立法进程，并于10月将《中华人民共和国禁毒法（送审稿）》提交国务院。2006年6月，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国禁毒法（草案）》，会议决定，该草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。8月，十届全国人大常委会第23次会议审议了《中华人民共和国禁毒法（草案）》。2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议通过了《中华人民共和国禁毒法》，自2008年6月1日起施行。《中华人民共和国禁毒法》对禁毒工作的方针体制、禁毒宣传教育、毒品管制措施、戒毒措施、禁毒国际合作、法律责任等作出全面规定。它为我国的禁毒工作提供了重要的法律武器，使我国的禁毒刑事立法更加完善。

（二）禁毒行政法规不断出台

1．颁布多种严格管理、禁止滥用麻醉药品和精神药品的法规

严格管理、禁止滥用麻醉药品和精神药品，是中国禁毒法制建设一项十分重要的内容。中国为此颁布的法律、法规和规章多达30余项。

1984年9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国药品管理法》，其中第三十九条规定：国家对麻醉药品、精神药品实行特殊的管理办法。

1987年和1988年，国务院先后发布《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》，分别对麻醉药品和精神药品的生产、供应、运输、使用、进出口的管理以及对违法行为的处罚作出了明确规定。

2001年，国家药品监督管理局依法强化了对麻醉、精神药品的监督管理，进一步规范了生产、经营和使用，下发了《关于对麻醉药品经营单位验收调整的通知》，麻醉药品经营环节的管理工作进一步得到加强。

2003年，为推进特殊药品法规建设，国家食品药品监督管理局组织修订了《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》。

2005年，国务院颁布了《麻醉药品和精神药品管理条例》，为进一步规范和加强麻醉药品和精神药品的管理，打击有关违法犯罪活动提供了较为完善的法律依据。

2．发布一系列严格管制易制毒化学品和麻黄素的法规

为了防止易制毒化学品和麻黄素流入非法渠道，严厉打击有关违法犯罪活动，中国立法机构和政府还发布了一系列严格管制易制毒化学品和麻黄素的法规和规章。

中国有关部门于1988年10月发文，对醋酸酐、乙醚、三氯甲烷三类可供制造海洛因等毒品的化学品实行出口管制。1993年1月，中国对《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》所列举的22种易制毒化学品实行出口许可证管理。1996年6月，又规定对上述22种易制毒化学品实行进口许可证管理。1997年4月，中国外贸部门发布《易制毒化学品进出口管理暂行规定》，并于1999年12月正式发布《易制毒化学品进出口管理规定》。2000年，国家经济贸易委员会、国家工商行政管理局、公安部联合下发了《关于加强易制毒化学品生产经营管理的通知》，对易制毒化学品的生产经营企业，仓储运输企业、使用单位提出了严格的要求，使各地各部门对易制毒化学品生产、经营环节的管理有章可循。2005年，商务部、公安部、海关总署、国家安全生产监督管理总局、国家食品药品监督管理局联合出台了《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》，加强了对向“金三角”地区有关国家出口58种易制毒化学品的严格管理。国务院颁布了《易制毒化学品管理条例》，为进一步规范和加强易制毒化学品的管理，打击有关违法犯罪活动提供了较为完善的法律依据。2006年，公安部制定了《易制毒化学品购买和运输管理办法》，国家安全生产监督管理总局制定了《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》，商务部修订了《易制毒化学品进出口管理规定》《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》《商务部、公安部、海关总署2006年第五十七号公告》《麻黄素类易制毒化学品出口企业核定暂行办法》，公安部、国家安监总局制定下发了新的许可证（或备案证明）。2009年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台《关于办理制毒物品犯罪案件适用法律若干问题的意见》，为有效打击易制毒化学品犯罪活动提供了法律依据。公安部、商务部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局、国家食品药品监督管理局出台《关于进一步加强易制毒化学品管制工作的指导意见》，全面规范和加强了易制毒化学品管理工作。针对不法分子利用互联网非法买卖易制毒化学品问题，2010年9月21日，公安部、工业和信息化部、工商总局、安全监管总局、食品药品监管局联合下发《关于加强互联网易制毒化学品销售信息管理的公告》，规范网上易制毒化学品销售行为。2011年，国家禁毒委员会办公室会同药监局、安监局、商务部、海关总署、法制办等部门，启动对《易制毒化学品管理条例》修改、品种目录调整程序，积极对条例相关内容适时作出修改，完善易制毒化学品监管和立法机制。2012年，开展《易制毒化学品管理条例》修订工作，适应国内外毒品形势和易制毒化学品流失情况新变化。同年8月，公安部、商务部、卫生部、海关和安监等部门联合发布《关于管制邻氯苯基环戊酮的公告》，将制造羟亚胺的原料邻氯苯基环戊酮列入《易制毒化学品管理条例》附表第一类易制毒化学品进行管制。针对α－氰基苯丙酮、新康泰克、苯乙酸酯类等已成为部分国家制毒新原料的问题，启动麻黄碱复方制剂、苯乙酸酯类等非列管物质进出口管制调研工作。2013年，针对新出现的溴代苯丙酮非法制造麻黄碱以及α－氰基苯丙酮非法出口用于制造苯基丙酮问题，国家禁毒办会同相关部门积极加快立法进程，上报国务院作为第一类易制毒化学品进行管制，全力遏制制毒物品流失制毒的发展蔓延。

1992—1998年，国家卫生部药政局、国家医药管理局以及1998年以后成立的国家药品监督管理局，连续3次修订发布《麻黄素管理规定》，对麻黄素实行国内定点生产、定点经营、凭证购用、凭证运输、一证一次有效等严格的管理制度。1998年3月，国务院发出《关于进一步加强麻黄素管理的通知》，规定对麻黄素的生产、经营、运输、使用、出口实行专项管理。1998年12月，对外经济贸易合作部、公安部、海关总署、国家药品管理局联合下发《关于加强麻黄素类产品出口管理有关问题的通知》，对麻黄素各种盐类、粗品、衍生物和单方制剂等12个品种全部实行出口管制。1999年6月，国家有关部门发布《麻黄素管理办法》。2000年，国家药品监督管理局下发了《关于进一步加强麻黄素单方制剂监督管理工作的通知》，对麻黄素单方制剂的生产、经营、使用等进行了规范，确定并公布了全国单方制剂生产厂名单，并要求各省级药品监督管理部门对有关生产企业涉嫌违规销售麻黄素片进行严肃查处。国家药品监督管理局发出《关于贯彻打击冰毒和加强易制毒化学品管理专项整治行动电视电话会议精神，进一步加强麻黄素管理的通知》，要求省级药品监督管理部门对本辖区麻黄素及其单方制剂的生产、经营和使用单位进行一次彻底清查，研究提出进一步加强管理的措施。公安部颁布了《麻黄素运输许可证管理规定》。进一步完善了对麻黄素严格管制的有关规定。2007年11月，国家食品药品监督管理局、公安部联合发出《关于进一步加强麻黄碱管理的通知》，进一步加大对麻黄碱的审批、购买、运输、使用的审核工作力度，部署全国范围开展一次针对麻黄碱生产、经营、使用情况的专项检查，不断规范麻黄碱的生产、经营活动，全面提高了麻黄碱的管理水平。2009年，国家食品药品监督管理局下发了《关于切实加强部分含特殊药品复方制剂销售管理的通知》，完善了对麻黄碱复方制剂的监管措施。2011年，国家禁毒委员会办公室协调、配合全国人大、最高法、最高检、药监局等部门，起草关于办理走私、非法买卖麻黄碱类复方制剂等刑事案件具体应用法律若干问题的意见。2012年6月，最高法、最高检和公安部三部委联合发布《关于办理走私、非法买卖麻黄碱类复方制剂等刑事案件适用法律若干问题的意见》；9月，国家药监局、公安部、卫生部下发《关于加强含麻黄碱类复方制剂管理有关事宜的通知》，从源头上遏制麻黄碱类复方制剂流入非法渠道被用于制造毒品。2013年，针对麻黄草被大量用于非法制造麻黄碱问题，国家禁毒办联合最高法、最高检、农业部和国家食药监管总局出台《关于进一步加强麻黄草管理严厉打击非法买卖麻黄草违法犯罪活动的通知》。

3．制定有关强制戒毒和劳教戒毒的法规

《关于禁毒的决定》第八条第二款中规定：“吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”为配合《关于禁毒的决定》这一原则性规定的贯彻实施，1995年国务院发布《强制戒毒办法》，1999年司法部颁布《劳动教养戒毒工作管理办法（试行）》，使我国戒毒工作有法可依。自此，有关戒毒的行政措施与惩治毒品犯罪的刑罚制裁相配套，形成了较为完备的法律、法规体系。

《强制戒毒办法》对强制戒毒的定义，强制戒毒的主管机关，强制戒毒所的设置，强制戒毒的期限，戒毒人员在强制戒毒期间的生活费和治疗费，强制戒毒期间的管理、纪律、探视和发生意外事件时的处理办法、程序以及解除强制戒毒的程序等问题，都作出了明确具体的规定。它是我国对吸毒人员实施强制戒毒的基本操作规程，使强制戒毒规范化和制度化，保证这一涉及面很广的社会工程，能够有章可循，严格依法办事。

司法部在1999年颁布《劳动教养戒毒工作管理办法（试行）》的基础上，依据现行劳动教养法律、法规，结合劳动教养戒毒工作实际，根据戒毒劳动教养人员的生理和心理特点，总结近年来全国管理矫治戒毒劳动教养人员的实践经验，借鉴国内外戒毒医疗工作的有益经验，于2003年制定了《劳动教养戒毒工作规定》。《劳动教养戒毒工作规定》从对戒毒劳动教养人员的管理、治疗、教育等方面，全面系统地规范了劳动教养戒毒工作，有力地推动了劳动教养戒毒工作的法制化建设，对今后全国劳动教养机关充分发挥自身职能，进一步做好对戒毒劳动教养人员的教育挽救工作具有重要的指导意义。

（三）禁毒地方性法规相继制定

国家立法和行政法规不可能穷尽禁毒方面的一切事项，这就需要各地根据自己的实际情况予以增补、扩充和使之具体化。近20多年来，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十八条关于“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”的规定和中共中央、国务院关于“烟毒蔓延地区，可以依法颁布地方性法令、法规”的指示，全国大多数省、自治区、直辖市的地方立法机构，从自己的实际情况出发，相继制定了一些与国家禁毒刑事立法和国务院有关禁毒的行政法规相配套的地方性禁毒法规或规章。据笔者的不完全统计，截至2017年4月底，已经有云南、贵州、四川、重庆、广东、广西、海南、宁夏、黑龙江、吉林、内蒙古、山西、江苏、浙江、福建、安徽、上海、湖南、湖北等19个省、自治区、直辖市的人大制定了禁毒条例。北京、天津、河南、山东、江西等地也已把《禁毒条例》列入近期的立法规划。