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人口流动是人口在短期离开后又返回原居住地的现象，一般将离家外出工作、读书、旅游、探亲和从军一段时间，只改变了经常性居住地而未改变“户口”所在地的活动称为“人口流动”。我们一般认为人口流动不属于狭义的人口迁移，比人口迁移更为普遍和常见。随着我国市场经济体制改革的不断深入，人们迁徙的自由度越来越大，目前我国已经成为拥有世界最大规模流动人口的国家。因此，流动人口问题是我国人口迁移活动中最大的社会问题。

一、流动人口的定义、现状及基本特征

流动人口是指不改变户籍身份，离开常住地暂时寄居外地或临时外出的人口。按照这一定义，流动人口可以划分经济型流动人口和非经济型流动人口两种基本类型:经济型流动人口是指以经济为目的，以从事生产活动，特别是从事非农业活动为目的的流动人口，包括建筑施工、临时雇工、企事业合同工、集贸商贩、“家庭服务”和修理服务人员等;非经济型流动人口是指不以经济活动为目的短期外出人口，包括探亲访友、寄养寄住、治病疗养、旅游观光、公务出差、中转和其他非经济型流动。这里主要指经济型流动人口。

改革开放以前，中国的流动人口以非经济型流动人口为主，人口外出的主要原因是公务活动、探亲、看病等。改革开放以来，随着以市场为导向的整个经济体制改革，市场在国民经济中的基础作用逐步发挥出来，客观上要求劳动力以市场为导向进行合理配置，与此同时，数以亿计的农村人口开始脱离农业与农村的束缚，外出寻找更好的致富机会，多重因素的交互作用，经济型流动人口规模不断膨胀。根据2005年全国1%人口抽样调查数据推断，目前全国的流动人口总量接近1.5亿，与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万，跨省流动人口增加537万。⁽¹⁸⁾持续增加的流动人口不仅会对流入地与流出地经济社会的发展进程产生巨大的影响，同时与中国人口发展战略中的数量变动与政策选择等一些重大问题密切相关，因此，流动人口问题也是国家发展战略中需要重点关注的问题。

正确把握流动人口的基本特征与变动趋势，是正确处理人口流动与经济社会发展矛盾的前提条件。从人口学的角度看，目前中国流动人口的现状及特征主要表现为以下几个方面。⁽¹⁹⁾第一，流动人口数量庞大。从改革开放之初的几百万，到1984年的2000万，又到1995年的8000万，再到目前的1.5亿左右，中国流动人口规模不断扩大。我国现阶段的国情决定今后流动人口还会继续增长。按照国家有关部门的规划，2020年，我国城市化水平将达到60%的水平，即城市人口将从目前的5.8亿增加到8.5亿，净增加2.7亿，每年平均增加2200万左右。第二，流动人口分布集聚。2005年全国1%人口抽样调查结果，跨乡流动6个月以上的人口总量居前10位的省份分别是广东、江苏、浙江、山东、福建、上海、辽宁、四川、北京、河北。这10个省市区约占全国流动人口总量的63.3%。第三，流动人口的主体是育龄青壮年。在流动人口中，“80后”、“90后”是主体。15～30岁的占70%，35岁以下占80%。以此推算，在全国1.4亿流动人口中，15～30岁的约为1亿，35岁以下的约为1.12亿。第四，流动人口以务工经商为主。人口流动的原因有多种，普查结果的分析表明，社会经济因素是导致人口跨省流动的主要原因，而务工经商又是其中最主要的因素，其中农民工是主体，占80%以上。根据第五次人口普查的结果，在全部跨省流动人口中，79.0%是以务工经商、工作调动、分配录用等经济原因为主，只有21.0%是由于婚嫁、随迁家属、投亲靠友等生活原因造成的流动。同样，2005年全国1%人口抽样调查的数据也显示，因为务工经商、工作调动、分配录用而流动的占74.73%。而据公安部的统计，从事务工、务农、经商和服务的暂住人口占87.97%。因此，流动人口中的绝大多数是为生存和发展，绝不是“盲流”，也不是“超生游击队”。第五，流动人口开始呈现出“不流动”现象。跨省流出的时间逐渐加长。多数跨省流动人口在流入地居住的时间在一年以上，成为流入地的常住人口，仅有1/3的流动人口在流入地居住不满一年。许多流动人口已经不再频繁流动，而是逐步融入居住地，成为现居住地常住人口。特别是流动人口的第二代，不认为自己是流动人口，有的甚至没有回过户籍地，不了解家乡的情况，完全与现居住地的文化融合。第六，流动人口的生殖健康水平亟待提高。流动人口绝大部分来自农村，与城里人相比，他们在教育水平、劳动技能、生活条件、保健意识等各方面都处于弱势地位。从公共卫生的角度看，流动人口也是疾病，特别是传染性疾病感染和传播的重点人群。近年来的调查结果显示，流动育龄妇女住院分娩、婚前检查、妇女病普查率均低于户籍人口，而流动人口孕产妇死亡率则高于户籍人口。流动人口是性病和艾滋病的易感和高发人群。第七，流动人口是城市中的弱势群体。流动人口大多分布在城乡结合部或者“城中村”，形成低层次经济圈和生活链。由于现有户籍制度与城市各项政策的影响，即便在同一区域中流动人口与城市居民也形成相对隔离的两个群体，在经济利益、社会交往上形成两个互不相同的体系，造成心理与文化上的隔离与互不认同。第八，流动人口中的“三留守”现象突出。农村大量青壮年进城务工，留在农村的多数是妇女、孩子和老人，形成了特殊的“留守老人”、“留守儿童”和“留守妇女”现象。留守的父母缺少依赖，留守的孩子缺少关怀，留守的配偶缺少情爱，已经成为农村社会发展和稳定的突出问题。此外，一些有水平、有头脑、有能力的青壮年人口纷纷外出打工，谋求发展，对农村基层组织建设提出了新的挑战;大量的农民外出，使得土地荒芜现象严重，造成资源浪费。

自从20世纪80年代中期出现“民工潮”至今已20多年了。人口流动加速了信息流、资金流、文化流的传递，沟通了城乡社会经济联系，推动了城镇化的进程。与此同时，流动人口的规模由小到大，由个人流动到家庭流动，由短期流动到长期流动，由近距离流动到跨省流动，不断改变的人口流动形态也不可避免地带来了不同的人口、社会、经济等多方面的现象和问题，不断地冲击着传统的制度框架，对公共管理与服务部门提出了新的要求。

二、流动人口服务和管理面临的问题⁽²⁰⁾

人口流动现象具有复杂的社会经济文化背景，是我国户籍管理制度、劳动就业制度以及社会保障制度与现代化、市场化和城市化冲突的结果和表现，对社会治安、劳动保障、计划生育、基础教育等公共管理与服务的职责部门提出了新的挑战。概括地说，表现在如下几个方面:

第一，二元性制度是人口流动的障碍。长期以来，我国经济制度改革先行，而其他许多制度层面的改革没能统筹、系统、协调地进行，已经逐步成为人口流动的阻力。最主要表现在三个方面。一是户籍制度至今没有突破。中国许多制度是与户籍制度挂钩的，没有城市户口，就失去很多城市居民待遇的“资格”;二是土地制度，农民只有土地经营权，没有所有权，不能买卖，农忙时，还要经营;三是社会保障制度，农村居民流动到城市享受不到养老保险、失业保险、医疗保险等方面的社会保险制度待遇。而且，跨城乡、跨地区的社会保障制度还没有衔接好。此外，诸如劳动就业制度、人事制度、教育制度、财政制度、住房制度、生育制度等，都还存在城乡二元的特点，是人口流动的障碍。

第二，分割性体制使流动人口管理不到位。目前，我国流动人口服务和管理主要有“两条线”:一条线是公安系统牵头的服务和管理:针对城市中流动人口犯罪比例大幅度上升的情况，1997年4月，经中央批准，中央综治委成立流动人口治安管理工作领导小组，统筹指导、协调全国流动人口治安管理工作。另一条线是人力资源和社会保障部牵头的服务和管理:2006年3月，针对占流动人口85%的农民工面临的问题，出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发［2006］5号)。同年，经国务院批准，建立了农民工工作联席会议制度，联席会议下设办公室，负责联席会议的日常工作，由原劳动保障部负责。

问题在于，无论是中央综治委成立流动人口治安管理工作领导小组，还是农民工工作联席会议制度都是靠一年的几次会议推动工作，而中央和地方大多数地区都没有权威的流动人口服务管理领导协调机构，没有专门办事机构，部门职责不明确，工作人员无编制，统筹协调难度大，许多基础性工作没办法做，许多源头上的问题无力研究解决。由于“上行下效”的影响，各地流动人口服务和管理机构不健全，部门分散，人员不集中。近些年，虽然人口和计划生育工作创造了一些新的服务管理模式，但由于体制的制约，流动人口计划生育服务和管理仍面临重重困难。

第三，冲突性政策增加了流动人口管理的难度。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，建立统一管理，优质服务的新体制，将流动人口服务和管理作为一项重要任务，纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。近年来，尽管地方政府试图建立“政府主导，统筹协调，部门配合，齐抓共管”的一盘棋格局，但是由于国家层面没有权威的流动人口服务管理领导协调机构，没有专门办事机构，部门职责不明确，因此，部门之间信息不对称，加之缺乏有效的沟通机制，导致政府各部门的服务和管理没能形成合力，出台的相关政策有些重叠，甚至互相“掣肘”，而有些政策则是空白，弱化了流动人口服务和管理，同时增加了部门协调的难度。

第四，服务和管理缺乏制度性的保障。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，地方各级人民政府要建立流动人口、农民工服务和管理工作的经费保障机制，将涉及劳动就业、计划生育、子女教育、治安管理等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。但是，因为中央财政预算没有示范作用，地方没能很好执行这一规定，许多地方没有合理核定流动人口服务和管理的成本，没有将此项经费纳入或足额纳入正常的财政预算支出范围，造成服务管理经费严重不足。在资源配置方面，也还是沿用户籍人口数进行核定，而没有充分考虑人口流动的因素。因此，无法实现公共服务的均等化。

第五，各部门的公共资源不能充分共享的问题。目前，统计、公安、民政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、人口和计划生育等许多部门都有自己的统计系统、信息网络和机构队伍。由于没有统一规划，存在重复建设、资源浪费的现象;由于没有信息共享机制，信息无法实现互通互联。而且，部门的服务和管理机构及网络也不能共享。上面有千条线，下面只有一根针，各个部门重复的、不协调的政策，给基层增加了负担，降低了效率，也导致服务和管理不到位，使流动人口的需求得不到满足，权益得不到维护。

从流出户籍地开始，直到能在城市安居乐业，流动人口有一个很长的需求链条，涉及方方面面。对其服务和管理既涉及流出地，也涉及流入地;既涉及中央政府，也涉及地方政府。近年来，中央出台了一系列政策，要求做好人口流动服务和管理，但由于认识的误区、制度的冲突、体制的障碍，使得流动人口管理和服务工作仍存在很多问题，迫切需要我们解放思想、实事求是，站在改革开放的全局，建立和完善流动人口服务和管理新体制，使各项政策真正惠及流动人口。

三、引导人口有序流动的几点建议⁽²¹⁾

政府非常重视流动人口服务和管理工作。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》又提出做好农民工工作的40字基本原则，也就是:公平对待、一视同仁，强化服务、完善管理，统筹规划、合理引导，因地制宜、分类指导，立足当前、着眼长远。党的十七大明确提出要加强流动人口服务和管理，2008年政府工作报告要求加强流动人口计划生育服务和管理工作。党中央、国务院有关精神为做好流动人口服务和管理指明了方向。为了进一步做好流动人口服务和管理，我们提出如下建议:

第一，立足当前，着眼长远，坚持科学发展观，统筹发展，加快相关制度改革，推进城乡一体化。党的十七大报告指出:“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”从根本上讲，就是要按照统筹城市和农村的发展，促进城乡一体化的原则，加快户籍、土地、社会保障等方面的制度改革。其中，至关重要的是户籍制度改革。事实上，目前多数以户籍划分的城乡差别待遇已经名存实亡，只有几块坚冰尚未打破，只要统筹兼顾、设计合理、衔接有序，就不会引发大的波动，相反，会大大促进人口城市化，促进城乡一体化，促进社会和谐稳定。

第二，明确各项社会经济政策的导向，共同促进人口城镇化，引导人口合理分布。一直以来，就如何促进人口城镇化有两种观点:大城市优先论和小城镇优先论。但无论哪种观点，都有一个共同的目标，就是要促进人口流动，加快农村人口的非农化。我国城镇化水平不高，既有中国的国情，要逐步提高，也有政策冲突的原因。政策导向模糊使得农村人口在城市有“外人”的感受，想留却留不下;使得农村人口想在城市，又留恋农村的优惠政策;使得民工返乡的势头出现;使得土地不够用和大量的弃耕现象同时并存。因此，必须统一政策导向，让流动人口能在城镇留下。

第三，完善体制，建立国家层面的权威机构，统筹协调各项服务和管理政策。加快建立“统一管理，优质服务”的新体制，应在总结各地流动人口服务管理体制改革的经验的基础上，首先在国家层面成立强有力的人口服务管理的综合协调机构，切实加强流动人口服务和管理的总体部署和综合协调，才能真正建立和完善流动人口公共服务和公共管理体系。

第四，保障投入，改革公共资源配置方式。中央财政应对流动人口相对集中、服务压力大的地方给予适当补助，并督促各地切实落实经费，保障管理到位，服务均等。与此同时，要改变公共资源按照户籍人口进行配置的做法，转而按照实际情况对人口进行规划，配置资源。流动人口集中的地方，要加大公共事业的投入力度，加快公共设施的发展，提高人口吸纳能力，并按照一视同仁的原则，促进流动人口与本地居民融合，促进社会和谐及社会经济的健康发展。

第五，资源共享，提高流动人口的管理效率。由权威部门牵头，建立政府部门之间的资源共享机制。尤其是在社区层面，相关部门为流动人口办理经商、务工、购房、租房、社会保障等手续时，要实现服务和管理平台共享，部门之间要密切配合、互通信息。要按照“属地化管理，市民化服务”的原则，建立健全流入地和流出地责任落实的考核评估制度，促进“一盘棋”格局的形成。减少“应该管的看不见，看得见的管不了”的脱节现象。

第六，加强研究，科学统计，为政府决策提供依据。流动人口的大规模出现是近20年以来的现象，对此还很缺乏系统的研究，对许多问题还存在模糊的认识。比如，如何看待近年来流动人口的增长趋势?到底应该如何看待“民工荒”的问题?土地上还有多少劳动力?乡镇企业有多少劳动力?还剩余多少劳动力?未来20年劳动力供给总量是多少?再比如，如何看待性病、艾滋病、违法生育、刑事犯罪等负面的行为有70%是发生在流动人口中?等等。如果中国的流动人口“底数不清、情况不明”，会使得我们在认识上有很多误区、对政府决策有很多误导、对流动人口有很多误会。为此，要加强研究，为科学决策提供可靠的支撑。

人口迁移　迁移理论　流动人口　社会变迁

作为人类社会生活的一个重要组成部分，人口迁移是一种复杂的社会现象，并且有着悠久的历史发展轨迹。人口迁移脱胎于人类社会，其发展状况随着社会经济的变化而变化，同时，人口迁移反过来作用于人类社会。二者相互联系、互相作用。人口迁移是指“在两个地区之间的地理流动或者空间流动，这种流动通常会涉及永久性居住地由迁出地到迁入地的变化。这种迁移被称为永久性迁移，它不同于其他形式的、不涉及永久性居住地变化的人口流动”。一般来说，人口迁移的状况是通过迁入率、迁出率、总迁移率、净迁移率和迁移率来反映。人口迁移理论是帮助我们把握人口迁移现象背后隐藏着的人口迁移规律的有力工具。推—拉理论、莱文斯坦的迁移规律论、托达罗的预期收入理论、W.泽林斯基的迁移率转变假说理论、刘易斯和费—拉尼斯的二元发展模型、西奥多·W.舒尔茨的“投资—收益”理论、沃尔波特的地方效用理论、迈克尔·J.皮奥里的劳动力市场分割理论能为我们解读不同经济和社会背景下的人口迁移现象。流动人口问题是目前我国人口迁移活动中最大的人口问题，我们必须根据流动人口的特点，科学决策，做好流动人口的服务管理工作。

1.如何区别人口迁移、人口流动、人口移动?

2.人口迁移分析的基本指标有哪些?

3.中国人口迁移的历史有什么特点?

4.试运用人口迁移的基本理论分析人口迁移的现实问题。

5.什么是流动人口?试述我国流动人口的现状及特征。

6.如何进行流动人口的管理?

(2)艾里克·威廉斯.资本主义与奴隶制度［M］.北京师范大学出版社，1982:10.

(3)［苏］斯·尤·阿勃拉莫娃.非洲:四百年的奴隶贸易［M］.北京商务出版社，1983:3.

(8)何理.中华人民共和国史［M］.北京:中国档案出版社，1995:547.

(9)刘金塘，王红丽，蔡虹.中国人口终身迁移状况分析［J］.人口研究，2004(3):21.

(10)阎蓓.新时期我国人口迁移的问题和对策［J］.经济地理，1997(3).

(11)李竞能.当代西方人口学说［M］.太原:山西人民出版社，1992:181-183.

(12)参看G.K.兹普.人类行为和最小努力原则［M］.爱迪生—威斯利出版公司1949年版.

(13)朱杰.人口迁移理论综述及研究进展［J］.江苏城市规划.2008(7):42.

(14)参看S.A.斯托佛.介入机会［J］.美国社会学评论.1940(5):845-867.

(15)李竞能.当代西方人口学说［M］.太原:山西人民出版社，1992:187-191.

(19)于学军.完善服务管理体制引导人口有序流动［J］.人口与计划生育，2008(12):12.

(20)于学军.完善服务管理体制引导人口有序流动［J］.人口与计划生育，2008(12):12.

(21)于学军.完善服务管理体制引导人口有序流动［J］.人口与计划生育，2008(12):12.