行政体制和经济体制与政治体制紧密地联结在一起，相互影响，相互制约。因此，在行政体制改革中，只强调行政体制与社会主义市场经济体制相适应、只注意处理行政体制改革与经济体制改革的关系是不够的。还必须处理好行政体制改革与政治体制改革的关系，行政体制改革必须与政治体制改革相协调、相配套。我国政治体制改革的目标已经十分明确，即发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。此外，还应看到，今天的政府管理与“阶级斗争为纲”的时代已经大不相同。在那个年代，政府是阶级斗争的工具，是为阶级利益服务的。而今，政府是社会公共利益的代表，是为社会公共利益服务的。加入世贸组织以后，中国行政体制的改革和运作，不仅要符合中国的实际，同时还必须符合国际规则和国际质例。因此，在加入世贸组织和全面建设小康社会的新的历史条件下，我国行政体制改革的目标应界定为：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治建设相配套，既符合国际规则又兼顾中国实际的公共行政体制。

中国的行政体制改革应该达成公民对政权、市场对政府、社会对国家的民主诉求。由于中西方有着不同的行政文化，并且处于不同的发展阶段，中国行政改革的目标既要体现中国社会仍处于工业时代的特征，又要回应知识经济时代的基本特征。从结构功能主义角度看，行政改革不外乎包括行政职能合理化及行政结构合理化，行政体制改革应该充分体现：一、适应社会主义市场经济的发展；二、建立合理的行政组织结构体系；三、建立和谐顺畅的组织运作流程；四、提高组织行为效能。毫无疑问，行政改革的目标应该明确政府在公共管理中应是掌舵者，而不是划桨人。政府的服务应以顾客和市场为导向，达到公民本位、个性化公共服务、公共权力分享、公共利益共商，促进人的全面发展、全方位的责任体系等目标。行政改革的路径主要有：机构改革，目标再设计，流程再造，权力再分配，制度创新、运作机制重构，主体文化价值观念及行为方式重塑。行政体制改革重在管理方式创新：一是变微观管理为宏观管理；二是变直接管理为间接管理；三是变单一管理为多元管理；四是变封闭管理为开放管理；五是变过程管理为目标管理。

要实现上述目标，我国行政改革要“围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源，加强行政体制改革的总体研究”做文章。当前，应在以下几个方面加大改革力度：

第一，要进一步转变政府职能。构建以顾客社会为追求的服务型政府，即建立健全具有民主性、透明性、开放性、便捷性的政府制度体系。要按照政企分开、政事分开、政社分开的原则，构建适应社会主义市场经济发展要求的政府职能框架，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我管理的事务交给社会，加快实现由“全能政府”向“有限政府”、由“管制型政府”向“服务型政府”转变。要以实施《行政许可法》为契机，继续加大行政审批制度改革，真正使政府职能由“超度”走向“适度”。

第二，实行依法行政。建立法治政府是依法执政的内在要求，是行政体制改革的一个基本方向。认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，注重研究影响依法行政的各种制约因素及其克服的途径和办法。实行政府机构和人员编制的法制化，机构的设置、变更、撤销和行政级别调整、员额的增减都必须严格按法律规范进行。实行行政决策的法制化，通过明确的决策程序，保证科学决策、民主决策。健全行政执法体制，建立综合执行机构，加大综合执行机构的执法权威，建立精干、统一的行政执法队伍，减少部门交叉执法、各自为政的现象。实行依法管理，最大限度地提高行政效率、降低行政成本，做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

第三，完善公务员制度。建立一支精干的公务员队伍，是实现政府管理目标的根本保障，是行政体制改革的重要内容。要在全面总结实施公务员管理条例经验的基础上，制定《国家公务员法》，实行分类管理，对选任制、委任制和聘任制公务员实行不同的管理办法。以公正、廉洁、高效为目标，着眼于完善考试竞争机制、绩效考核机制、激励奖惩机制、教育培训机制和福利保障机制，建立充满生机与活力、让优秀人才脱颖而出的选人用人机制，避免公务员队伍人才流失、素质下降的趋势。

第四，改革事业单位管理体制。实行政事分开，是行政体制改革的一项重要任务。要以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位体制改革步伐。将承担部分行政管理职能或行政执行职能的事业单位，改组为行政执行机构。对承担政府交办任务、提供公共产品的事业单位，实行宏观调控。对一般带有开发经营性的事业单位，实行企业化管理，逐步减少财政拨款，逐步推向社会。加快机关后勤保障体制改革的步伐，把各部门所属的经营性后勤服务机构推向市场，依法改为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和竞争主体。

深化政府行政体制改革必须全面贯彻依法行政实施纲要，加强制度的设计和出新，建立健全与科学发展观、构建和谐社会相适应的制度体系和实施机制。当前的重点主要应考虑解决机制运转不畅的问题，至少有四个大的方面需要认真研究解决：

第一，大力宣传，营造一种推动改革的社会氛围。有了正确的思想认识，才会产生正确的态度和相应的行为倾向。大力宣传行政改革的迫切性和必要性，使广大市民，尤其是公务员认识到市场经济向行政体制提出的全新要求，认识到行政改革在目前改革全局中处于瓶颈地位，认识到在机构改革上我们已别无选择。广大公务员也应主动换脑筋，进行自我革命，以适应社会角色的转变，要有高度的历史责任感，树立全新观念，积极热情地投身到行政体制改革中去。

第二，完善地方政府绩效考核指标体系及考评机制，应在提高行政管理效率上下功夫，把目标管理、绩效管理、成本核算、竞争机制引入行政领域，适度运用仿企业化管理方式。在设置绩效考核及考评标准时应改变单纯以GDP 作为政府政绩考核主要指标的弊端，特别要注意只看经济产出总量，却看不到这背后的环境污染和生态破坏程度的情况，以及社会事业发展和社会公正问题受到削弱的倾向，使指标设计更科学、合理。目前，在借鉴国外经验的基础上，有关部门强调实行绿色GDP，加强生态环境指标的考核；有的专家学者主张弱化GDP 指标，加强生态环境和社会发展指标的考核；有的专家学者主张取消GDP，重新设计新的政府绩效考核指标。从实践来看，有些地方政府已经开始探索新的考核指标体系，但非常不完善。根据西安改革实际，应当加快建立健全有效的地方政府政绩考核指标体系，对考评运行机制也要特别加以研究和完善。

第三，强化政府行政责任制度与监察处置机制。认真把握政府发挥作用的边界，贯彻落实《行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规章制度改革，进一步清理、取消和规范行政审批事项；强化公务员公仆意识、法制意识、发展意识、创新意识、忧患意识，提高公务员科学行政、民主行政、依法行政能力；把转变政府职能和创新管理方式结合起来，进一步推行政务公开、民主决策，降低行政成本，增强政府效能和工作透明度，提升政府公信力。牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，整治形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”，规范政府行政责任，加大监察处置力度，完善行政问责程序和运转机制，加强政风建设，建立对事故责任人进行追究的制度。建立行政评价制度，行政评价制度要约束、监督的不仅是行政行为中的个体，更是对某一政府职能部门作为一个整体的行政行为和管理行为的综合评价。评价体系好坏，不仅决定部门领导是否昌明，更重要的应与部门下一年度财政预算挂钩。

第四，着力完善群众诉求和利益维护保障机制。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化，带来了经济利益的多元化。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、社会保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。社会管理要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，加快建立健全群众合理诉求和正当利益的维护保障机制，强化基层的基础工作，认真履行信访条例的要求，综合解决群众反映强烈的突出问题，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定，努力构建和谐社会。

（本文是作者对我国行政体制改革所作的一些粗浅的思考，完稿于2005年12月）