二、罗斯福及其“新政”

大萧条使胡佛与共和党名誉扫地，民主党候选人富兰克林·罗斯福在1932年大选中大获全胜。罗斯福上台后推行了一系列政府救济计划，开启了历史上著名的“新政”时期。“新政”有效地阻止了1933年灾难性的经济滑坡，但直到1939年年底，全国的失业率还是在15%左右徘徊，国民经济总产值与前些年相比还是相差甚远，大萧条时代的许多问题仍然未能得到有效解决。

1932年大选 随着萧条的加深，到1932年胡佛已经是全国最遭恨的人，他的名字成了悲惨绝望的同义词。当时，美国1/3的非农业工人处于失业状态，人们对现有制度普遍不满，要求变革的呼声越来越高。两名劳工领袖曾警告胡佛：“除非采取什么措施提供就业机会，否则混乱……肯定会发生。”大选来临，民主党信心百倍，他们推举纽约州长富兰克林·罗斯福为候选人。罗斯福理解美国人的迫切愿望，提出实行“新政”和振兴经济的纲领，并许诺马上采取行动。他的当选表明美国人民决心抛弃共和党，转而期待民主党可能带来的变革。

富兰克林·罗斯福（1882—1945）

罗斯福出身于纽约的名门望族，毕业于哈佛大学和哥伦比亚大学法学院。他是西奥多·罗斯福总统的远亲，夫人埃莉诺是这位前总统的亲侄女。罗斯福参加民主党，支持威尔逊，曾任威尔逊政府的海军助理部长，主张建设“强大而有作战能力的海军”，在任7年表现杰出。1920年他被推举为民主党副总统候选人，支持美国加入国联。1921年罗斯福不幸患上脊髓灰质炎，尽管坚毅积极地进行恢复锻炼，下肢却始终未能痊愈，但他还是有足够的勇气，坐着轮椅重新返回政界。1928年罗斯福担任纽约州州长，任职期间继续推行进步主义政策，他实施的养老金计划、事业保险、环境保护、公共电力工程都深受欢迎。大萧条开始后，罗斯福敢于动用州政府的资源救济贫苦失业者，深得民心，与胡佛领导的联邦政府那种漠不关心形成鲜明对照。

罗斯福精力充沛，阳光开朗，平易近人，对人民热情洋溢，富于领袖气质。他坐着轮椅在全国造势，进行巡回演说。人们喜欢他的自信幽默与直接明了，喜欢听他的演讲：美国必须来一次“价值观的重新评价”，“我要为美国人民推行新政”；喜欢听他说政府必须担当起保护不幸的人们和为公众谋利的责任。最终，罗斯福以普选票2280万对1580万、选举人票472对59遥遥领先于胡佛，入主白宫，而且连选连任4届，成为美国历史上任期最长的总统。

作为总统的罗斯福精明强干、勇于试验，能充分运用手中的总统大权。强大的个人魅力连同灿烂的微笑，又使罗斯福与固执生硬、忧郁乏味的胡佛形成鲜明对比。罗斯福网罗一批专家学者在身边作为智囊团，内阁成员也有着各自不同的背景和观点，这样的班子可以使他听到不同的声音和建议，决断权则一直牢牢掌握在他手里。

从大选结束到1933年3月罗斯福就职典礼的这段时间，经济局势达到低谷，这是个权力交替的空歇期，在任总统不会制定新的改革措施，当选总统也不愿承担接任之前的责任。尽管胡佛与罗斯福有过几次会面，但罗斯福的态度是不急于表态，上任之前不过问政府之事。此时的美国，犹如一艘不断遭遇雷暴袭击的帆船，在茫茫大海上漂泊，等待着船长将船驶出危险区域。

百日新政 还没等到罗斯福宣誓就职，美国的银行系统就瘫痪了，一场金融恐慌从西部蔓延到底特律和巴尔的摩等大城市。2月份，在恐慌心理驱使下，储户急于提取现款，在银行前排起了长队，许多银行招架不住挤兑风潮而被迫关闭。到罗斯福就职典礼时，已经有4/5的州暂停了银行服务。此时国外形势也是黑云压城，法西斯极右势力在德、意、日占了上风，全世界处于战争的边缘，但美国几乎无暇顾及。

败者与胜者：《纽约客》杂志封面漫画
这幅漫画描绘了胡佛和罗斯福前往1933年3月4日总统就职宣誓地的心情：胡佛哭丧着脸、忧郁沉闷，罗斯福则眉开眼笑、兴高采烈。

罗斯福的就职典礼给人们恢复了信心，带来了朝气。他在就职演说中说：“我们唯一要恐惧的就是恐惧本身。”他指责企业界不负责任，不关注处于经济金字塔底层被遗忘的民众。他要求国会赋予他只有战时才有的总统权力，以对付大萧条的紧急情况。他允诺行动——立即行动，改变私人控制国家经济生活的状态，加强政府对经济的规划和干预。

文献摘录

我们伟大的国家过去经得住磨难，今后仍然能经得住磨难，而且还将复兴，繁荣。因此，首先允许我表明我坚定的信念，我们唯一应该感到恐惧的是恐惧本身——那种无以名状的、盲目而不可理喻的恐惧，它阻碍人们作出必要的努力，反败为胜。在我国历史的任何一个黑色时期，每一位强有力的、真诚的领导人都曾得到人民的理解和支持，这是胜利的根本保证。我深信，在目前的危急时刻，你们必将再次对我们的执政表示支持。（富兰克林·罗斯福首次就职演说，1933）

罗斯福雷厉风行，他首先想要解决的是银行危机。3月6日，即上任后的两天，罗斯福就果断宣布全国银行“休假”4天，等待国会特别会议讨论银行改革立法。3天后，他向国会递交《紧急银行法案》，要求财政部审查所有重新开业的银行，并为困难银行提供联邦资助。此举速战速决，极大地恢复了人民对政府的信任。3月12号，罗斯福通过广播系统发表第一次“炉边谈话”，他告诉人们：“把钱存入重新开张的银行要比压在床垫底下安全得多。”随后3天，3/4的银行重新开业，价值10亿美元的现金和黄金在一个月内回流到银行，金融危机得到化解。“紧急银行法”通过的同一天，罗斯福还向国会递交了另一份《经济法案》，将联邦雇员的薪水减少15%，削减退伍军人津贴，以平衡财政预算，降低赤字。

此后的百日内，罗斯福接连出台15个主要法案，国会积极支持，其中包括《联邦紧急救济法》《证券法》《废止金本位法》《啤酒法》《农业调整法》《工业复兴法》等。为了保证这些法律的具体执行，国会设立了一系列相应的机构，主要有“联邦紧急救济管理局”“农业调整管理局”“全国复兴总署”“公共工程署”“田纳西河流域管理局”等。所有这些新政措施都是为了达到救济、复兴和改革的目的。

在救济方面，政府通过直接发放救济、低息贷款、以工代赈等方式帮助失业者和贫穷无靠者。为了复苏经济，政府拨款几十亿美元，扩大兴建公共工程，既改善了国内建设，又提供了就业，购买力亦随之提高，起到刺激生产的作用。

在农业上，政府规定农作物的生产限额，并采取补贴方式，使农场主减少耕地，减少生产，甚至不惜毁掉已经耕作的1000万亩棉田，杀掉600万头猪仔和20万头怀孕的母猪，迫使农产品价格回升。这种残忍的做法在食不果腹的大萧条时期令人费解，不过从1934年开始，农产品价格出现回升。1935年政府又设立“重新安置委员会”，后改为“农场保险管理局”，为贫穷农民贷款，鼓励他们移居边区，开垦新地。到1936年，农业总收入增加了一倍。

在工业上，政府放松胡佛曾拒绝同意的《反垄断法》，政府和企业共同指定规划，作为核心机构的“全国复兴总署”提出了“一揽子规约”：允许制造商草拟“公平企业行为”法则；同意生产商在不违反《反托拉斯法》的情况下，提高价格和限制生产；要求企业遵守总署规定的最低工资和最高工时标准，凡遵守者给予蓝鹰徽标；还鼓励工会与雇主谈判解决争端。

在货币市场，罗斯福以行政命令放弃金本位，并采取各种手段调整美元的价值。这一政府管理货币的方法为以后的联邦政策提供了一个重要先例。在银行业，地方储备银行的许多权力被收归联邦储备委员会；政府监督银行行为，保护储户利益，规定2500美元以下的任何存款不受损失。在股市，要求股票公司提供完整准确的股票信息，成立“证券交易委员会”负责监督股票市场。

“百日新政”的另一项重要举措是设立“田纳西河流域管理局”，以便整体规划和综合治理这个雨水充沛、洪灾多发的相对贫困地区。管理局通过法案，授权下设委员会建造大坝、发电厂、运输航线，改善河流航运，负责环境保护，出售电力和肥料，在发展工业的同时进行土壤维护与重造森林。尽管结果与预期尚有距离，但它有效控制了当地的洪涝灾害，帮助农民提高了农业产量，改善了流域数百万居民的生活，成为新政时期公共设施建设的主要成就之一。

新政成效显著，到1935年，工业总产值比1933年增长200亿美元，就业工人增加400万人，虽然还有900万失业者，但全国已经大致恢复了信心。

异议之声 “百日新政”没有结束萧条，社会上一些不满情绪很快又浮出水面。来自企业集团的保守主义右派攻击新政的“大笔开支”“经济狂想”和“社会主义”改革。1934年8月，由杜邦家族率领的一批反对者组成“美国自由联盟”，将矛头指向新政的“教条”政策以及对自由贸易的限制，但最终影响不大。罗斯福对联盟反应强硬，表现了一位领导者的气魄，他表示：这些“有组织的富人势力对我的仇恨是串通一气的，但我欢迎他们的仇恨”。共产党、社会主义党、某些激进组织也曾一度批评罗斯福政策，但由于他们对新政措施有所赞同，因而这些左派和右派一样，也未形成强大的批评势力。

对新政批评最为尖锐的是一些极端主义者，他们以自己的狂想来反对罗斯福的新政，最有影响的三位代表人物是休伊·朗、查尔斯·库格林与弗朗西斯·汤森。

休伊·朗是路易斯安那州参议员，1928年因抨击银行、石油公司、电力公司等保守派巨头而当选为州长。他在任期间独揽行政、立法、执法的所有权力，修建铁路、学校与医院，修改税法，发放免费教科书，降低公共事业费率，取得了辉煌成就，受到人民的普遍欢迎。新政之初，朗是罗斯福新政的忠实支持者，但半年后他就开始反对新政，指责罗斯福是“伪君子”、华尔街的傀儡。此人仇富心态严重，1935年提出一项大胆计划——“均分财富计划”，拟通过改革税收政策结束萧条。具体内容是：对年收入500万美元以上的家庭没收其财富，对年收入100万美元的征收100%的收入税，这些钱用来向每个家庭提供至少5000美元的“家产”和2500美元的年收入。这一劫富济贫的主张还真吸引了不少人，得到约460万人的支持。朗雄心勃勃，计划组织一个第三党参加1936年的总统选举。

查尔斯·库格林是底特律郊区的一位天主教神父。他每周通过电台向人们播报宗教信息，动听的嗓音与夸张的辞藻使他赢得了“广播神父”的称号。与朗一样，库格林一开始是新政的热情拥护者，但随后开始指责罗斯福的金融政策，称罗斯福是“大叛徒和撒谎者”。库格林主张对白银重新估价、发行绿背纸币、银行系统国有化等，他相信这些措施能重整经济，维持社会政治经济的平等。库格林成立了“全国社会正义联盟”，这一政治团体不仅吸引了广大的天主教徒，还吸引了其他宗教信仰者，尤其是大城市的中低阶层，与朗一样，库格林周围也积聚了一股强劲的反对势力。

弗朗西斯·汤森是加利福尼亚一位退休内科医生，他从社会底层领导了一场为老人争取联邦养老金的运动，有5万人参与其中。汤森提出给所有60岁以上老人发放每月200美元的养老金，只要他们愿意退休、愿意消费完每月退休金，这样既可缓解年轻人的失业问题，又可刺激消费。然而专家指出，如果有1000万人领这样的养老金，总开支将达到240亿美元，约占国民收入的一半，这显然与朗的“均分财富计划”一样不切实际。

尽管朗、库格林与汤森的着眼点不同，但3人有一共同之处，即都反对金融财阀、大银行等垄断势力，都谴责新政的“独裁”，都想建设一个平等正义的理想社会，都想过上富裕的日子。他们提出的社会正义、均分财富以及退休人员养老金都是当时社会面临的问题，这些问题对美国以后的财富分配以及社会保障计划具有一定的前瞻性，但在当时的罗斯福看来，这些异议威胁着自己的政权，必须立即采取措施，否则1936年就会面临严重的政治危机。

第二次新政 1935年，罗斯福推出一连串加强新政力度的法律，一来是为了对付持续不断的萧条，二来也是针对日益增长的反对势力，弥补先前法律的不足，尤其是那些被最高法院宣判为违宪的举措。这些措施被称为“第二次新政”，它标志着新政施政重点的转移。

首先是保障老人、退休者和失业者的《社会保险法》。贫困老人可以拿到每月15美元的政府资助。就业者可参加一种退休金计划，雇主与雇员双方以工资税形式按比例缴存一定数目的钱，日后用于雇员的退休金。尽管退休金计划到1940年才开始支付，金额也只有15—85美元之间，而且许多就业者，如农民、个体户、家政服务都不在计划范围之内，但这无疑是社会福利领域的第一步，如今的美国退休金计划就是在此基础上逐步修订完善而成的。社会保险法还创建了失业保障制度，为失业者提供一定的经济保护。

其次是进一步提高富人税率、堵塞富人纳税漏洞的《分级累进税收法》。最高一档的个人收入所得税为75%，财产继承税为70%，企业收入税为15%。显然，这一税法是对朗提出的“均分财富计划”的回音与妥协。保守派批评该法是个“敲诈富人”的计划，而事实上它也没起多大作用，一是达到收入最高档次的人寥寥无几，二是这些人总能想办法规避全额税款。

此外还有支持工人组织工会的《瓦格纳法》，也称《全国劳资关系法》。它比《工业复兴法》规定了更多政府对个人权利的保障，并建立了“国家劳资关系委员会”负责协调劳资关系。1935年，美国工人已成为一支不容忽视的强劲力量，工会人数直线上升。同时，工会也改变了过去劳联那种单一行业工会的组织形式，在1936年成立了“产业工人联合会”，由约翰·刘易斯领导，以产业为单位，吸收被劳联排除在外的非熟练工、女工和黑人，这样大大增强了工会的战斗力。1936年底特律通用汽车公司的工人发明静坐罢工后，这种新的抵抗方式很快蔓延，最终公司只好让步，于1937年2月承认“美国汽车联合会”。然而在钢铁制造业，争取工会合法的斗争却没有那么容易，流血冲突事件时有发生。在1937年3月发生的俄亥俄州小钢厂罢工事件中，示威者遭到镇压，有10人丧生，90多人受伤，最后罢工以失败告终。工人罢工很快席卷全国，仅1937年一年就发生了4720起，其中的80%以工会胜利告终。劳方在劳资冲突中成了不可忽视的力量，资方不再享有单方面作决定的特权。1937年底美国工会会员高达800多万人，到1941年这个数字上升为1000万人。

另一个重要举措是成立社会救济新渠道，如“公共事业振兴署”负责建造和翻新了包括学校、图书馆、邮局、政府办公大楼内的10多万座公共建筑、600个机场、50万英里公路、10万座桥梁，为成千上万失业者提供了就业与收入。振兴署名下的“联邦作家计划”“联邦艺术家计划”为各类艺术家们提供资金，让他们专心从事创作；“联邦音乐计划”“联邦剧院计划”为音乐家、演员、导演提供演出与就业机会；“国家青年署”为在校青年学生提供奖学金。“公共工程署”名下的“紧急住房部”为贫困居民提供公共住房等。这些社会救济举措在一定程度上缓解了失业与贫穷。

与“百日新政”相比，第二次新政更加侧重“救济”和“改革”，这一时期的救济和保障政策对美国生活的影响更大。在第一个任期结束的1936年，罗斯福面对50%的国民收入增幅，自信溢于言表：“此时此刻，工厂机器齐奏乐曲，市场一片繁荣，银行信用坚挺，车船满载着客货往来奔驰。”

如此大刀阔斧地进行改革，必然触及一些人的既得利益，也会违背一些人的传统观念。许多企业家的经济利益受损，他们对经济决策的垄断权被打破。也有不少人担心罗斯福在搞独裁，担心政府过多干涉私人经济会从根本上改变美国体制。保守派占多数的最高法院几次三番宣布新政法律违宪，赫伯特·胡佛称新政是“全国迄今为止对自由主义精神的最大侵犯”，在他们看来，新政的最大问题是削弱了美国自由的根基。

1936年大选 1936年大选中，共和党推举堪萨斯州州长阿尔弗雷德·莫·兰顿为候选人，竞选口号是“美国正处于危险之中”。兰顿是西奥多·罗斯福的追随者，支持政府管制企业，反对三K 党，但他反对与企业为敌，对新政政府的浪费与低效也颇有微词。他提出了一项与新政类似的计划，说是不会导致财政赤字，而且更符合宪法，但在选民中没留下多少印象，倒是赢得了反新政的民主党人的支持，其中包括两位前总统候选人阿尔弗雷德·史密斯与约翰·戴维斯。

对新政提出异议的极端主义者集合在一起，却还是势单力薄。一个原因是休伊·朗在1935年9月遭到暗杀，该派势力被大大削弱。另一个原因是，尽管朗的继任者杰拉尔德·史密斯、库格林神父与汤森结成联盟，但内部争执削弱了他们的合力。此外，他们支持的候选人——北达科他国会议员威廉·莱姆基几乎名不见经传，而他们对新政与罗斯福的评价也激发了人们的排斥情绪。莱姆基抨击新政是“由一小撮从偏左的美国大学里挑选出来的人”领导着，库格林神父指责罗斯福为“迄今占据白宫最愚蠢之人”，此类偏激与诋毁只会引起人们的反感。最终，罗斯福以绝对性压倒优势连选连任，只有缅因和佛蒙特两个州没有选他。

罗斯福在大选中胜出，也许不是对手太弱，而是因为其个人魅力以及新政带给人们的实惠。他通过媒体宣传其政策，还利用收音机经常性地向听众发表著名的“炉边谈话”。沉着亲切的声音传到每个家庭，仿佛在和人们拉家常，将国家的情况及时通报给他们。罗斯福有50个秘书回答人民来信；与胡佛相比，他能与更多的人直接通电话，因而也就不难明白为什么他能博得众人的欢迎：底层群众支持他，黑人史无前例地转向民主党，农民喜欢罗斯福，老年人赞美他，无房者感谢他，只因罗斯福关心他们的福利。

新政的最后阶段 1936年大选标志着罗斯福的政治生涯到达巅峰，然而短短几个月之后，危机就开始出现，这其中既有罗斯福政策的问题，也有重大经济挫折的原因，还有不断增长的反对派势力。

1937年，美国的国内生产总值从1932年的400亿美元上升到720亿美元，正在接近1929年820亿美元的水平，其他经济指标也开始好转。罗斯福认为如今的问题已不是经济危机，而是通货膨胀，因此该是平衡联邦预算的时候了，此计划得到财政部长亨利·摩根索和其他经济学家的支持。从1938年1月开始，罗斯福将“公共事业振兴署”减半，150万救济工人从此失业。几星期后，刚刚冒头的复苏迹象全面退却，美国经济再次衰退，工业生产指数猛降，失业率回升。

如此滑坡真是始料未及，引来了人们对政府的重新评估。许多人认为，这是政府决定削减开支造成的，他们要求扩大开支，以政府赤字来刺激经济。1938年8月，罗斯福请求国会拨款50亿美元注入国家经济，此举收到了较快的效果，虽然经济从未完全恢复，但国内生产总值没有大幅回落。同年，罗斯福通过了《公平劳动标准法》，这是一项具有里程碑意义的立法，废除了童工，确立了每小时最低工资40美分以及每周最高工时40小时的标准。与此同时，国会设立“临时国家经济委员会”，调查垄断势力对经济的影响，罗斯福任命耶鲁法学院教授瑟曼·阿诺德负责监督政府反垄断法的实施。不幸的是，这些举措均未能明显改善经济状况。

另一个危机与罗斯福试图削弱最高法院有关。最高法院几乎一直在反对罗斯福加强联邦权威、扩大政府权力的做法，他们曾接连否决了“国家复兴署”和“农业调整署”计划。在9位法官中，只有4位支持新政，罗斯福试图改变这一现状。1937年，他提出全面改革最高法院系统，给法院输送新鲜血液来分担法官的繁重压力——凡年过70岁的法官可以退休，并享受全额薪水；不愿退休的，总统给每位法官加派一名法官，帮助减轻工作负担，最多可加派6名。这样迂回的做法掩盖不了罗斯福的真正目的，大家都明白他是为了扩大总统权力，改造最高法院。结果提议遭到普遍抵制，副总统约翰·加纳带头反对，认为这违反了三权分立的原则。后来由于人事变动和政治压力，最高法院自己调整了态度，认可政府对经济具有一定的干预权，使罗斯福的“法庭修补计划”显得多余，也免去了一场政治斗争，但此次事件大大损害了罗斯福的威望。

到1938年年末，国会已表现出明显的保守趋向，民主党中的保守派和共和党联手反对新政。1939年，新政可以说已基本停止，经济虽未完全复苏，但新政的目的也已大致达到。此时的世界危机正在弥漫开来，罗斯福开始更多地考虑美国与世界的关系，而非新的改革路径。至于最终摆脱大萧条，那是1939年美国战备开始后国防开支大幅增加的功劳。

新政措施大多为美国历史首创，对美国的政治、经济、社会格局以及价值观念等各个方面影响深远，可以说从此改变了美国的前进方向。

首先，新政加强了政府对经济领域的干预，由此扩大了联邦政府的实际权力范围，罗斯福更是空前强化了总统职权。他的中间偏左的立场重组了美国的政治版图，支持共和党的城市和黑人转为支持民主党，工会成了新政和民主党的坚定盟友。

其次，新政使联邦政府更切实地成为各种社会集团的保护者和各种竞争的监督者。社会中的弱势集团地位提高了，濒临危机的宅地拥有者、失业者、老人获得了救助；工人通过工会、黑人通过许多新政法律的平等对待，也都成为新政的受益者。社会保险法、联邦存款保险以及最低工资最高工时等规定，不仅保护了弱势群体，还使美国向福利国家的方向迈进。

最后，新政结束了美国资本主义的自由放任阶段，规定了公平竞争的具体规则，确认了政府管理工农业的权力，实行赤字财政，大力发展公共事业，从而使联邦预算和公共开支在经济中发挥越来越大的作用。新政的实践和成果表明，美国在资本主义和社会主义之间走出了一条中间道路——有管制的资本主义，或称现代自由主义，保持了自由经济、社会民主和个人自由的平衡。