道教在正式诞生之前是以黄老道的形式在汉代社会流传的。西汉政权建立后，黄老思想就一直受到统治者的关注，在汉初的几十年间甚至被视为治国的指导思想，尽管后来汉武帝改变了这一状况，但黄老思想对于汉朝统治者的影响却没有断绝。

到了后汉，由于光武帝刘秀实行“以柔术治天下”的策略，黄老思想又全面呈现复苏之势，光武帝之后几乎其他皇权统治者都显示出对黄老思想的喜爱。据《后汉书·光武帝纪》记载，太子刘庄曾谏言光武帝，说：“陛下有禹汤之明，而失黄老养性之福。愿颐爱精神，优游自宁。”^[1]楚王刘英喜爱黄老道，汉明帝下诏说：“楚王诵黄老之微言，尚浮屠之仁祠。”^[2]汉章帝刘炟曾赐予东平宪王刘苍“秘书、列仙图、道术秘方”。汉桓帝尊崇老子又胜于前，据《后汉书·循吏列传·王涣》记载，延熹年间，下诏天下除了洛阳令王涣祠、密县令卓茂庙不改外，其余所有祠庙一律改祀老子。^[3]东汉延熹八年（165），汉桓帝两次派大臣到涡阳朝拜老子建老子祠、立老子祠碑，并令边韶撰老子铭。郦道元《水经注》载：“涡水又北，迳老子庙东，庙前有二碑，在南门外。汉桓帝遣中官管霸祠老子，命陈相边韶撰文。”^[4]如此等等事例，都足以说明后汉中前期统治者对道教的崇信。

道教就是在这样的社会氛围中产生的，一般把太平道和五斗米道的创立作为道教诞生的标志。道教在诞生后的几十年间，发展很快，不过并没有受到汉统治者的太多关注，这从史籍很少记载其事即可推断。

道教的和平发展并没有持续很长时间，公元184年，太平道发动黄巾起义，五斗米道在汉中响应，此举彻底改变了道教的发展路径，成为道教早期发展的一个转折点。

太平道和五斗米道起义后，汉政权把道教徒视为妖贼异党，各方调集力量进行围剿，中央力量不足，就扩大地方州郡权力，协力对付太平道义军。尽管张角和张修发动的起义很快就被扑灭了，但是这次起义所带来的影响却难以消除，对道教而言，其影响尤为明显，在以后数百年间，道教大都被视为危险因素而受到各级各地势力的严加约束。其中有几个事例比较有代表性，如孙策杀于吉和曹操杀华佗。于吉，据《三国志》裴松之注引《江表传》记载：“时有道士于吉，先寓居东方，往来吴会，立精舍，烧香读道书，制作符水以治病，吴会人多事之。策尝于郡城门楼上，集会诸将宾客，吉乃盛服杖小函，漆画之，名为仙人铧，驱度门下。诸将宾客三分之二下楼迎拜之，掌宾者呵不能止。”^[5]从此段描述来看，于吉在吴地影响巨大，在于吉面前，孙策的威望不再。为掌控、稳固吴地的统治，孙策不顾来自多方压力，决然杀死于吉，表现出统治者对道教的一种担忧，甚至是恐惧。曹操杀华佗一事，也是华佗因为不从曹操命令，荀彧求情说：“佗方术实工，人命所悬，宜加全宥。”^[6]曹操没有采纳，终杀华佗。华佗之死只是曹操道教政策的一个案例，对于其他道士也应该大抵如此，效命则活，违背则死。对此，曹植《辩道论》曰：“世有方士，吾王悉所招致，甘陵有甘始，庐江有左慈，阳城有即俭。始能行气导引，慈晓房中之术，俭善辟谷，悉号三百岁。卒所以集之于魏国者，诚恐斯人之徒，接奸宄以欺众，行妖慝以惑民，故聚而禁之也。”^[7]

即使是与五斗米道关系最密切的益州集团，对待张鲁也是由宽松转为敌视。张鲁本是刘焉派往汉中的督义司马，他夺取汉中，断绝斜谷，不与汉政权往来，之后又袭杀张修，独揽大权，事实上已经割据汉中。但是，刘焉并没有因此而斥责张鲁，张鲁也没有与刘焉形成敌对局面。不过，刘焉死，刘璋继任后情况发生了变化，《后汉书·刘焉传》说：“张鲁以（刘）璋暗懦，不复承顺。”^[8]刘璋因此杀了张鲁母及弟，并出兵攻打。

从以上曹操、孙策、刘璋等杀害道教人士的举动来看，对汉末统治者或各军阀集团来说，当时的道教势力还是属于现实或潜在的敌对力量。这是一种比较直观的认识，他们都不约而同地举起屠刀的选择，也是一种最直接的感性选择。这种选择是符合认识规律的，道教是新生事物，汉末各统治者对其认识在短时间内不可能深入，只有经过长期的实践，再加上对实践效果的理性分析，才能得出更符合实际的结论，找到更合适的政策策略。当然这一任务只能留给汉以后的统治者来完成了。